Профессиональная культура профессионализм государственной службы. Проблема профессиональной культуры государственных служащих в тюменской области

Актуальность темы дипломной работы. С наступлением третьего тысячелетия человечество вступило в новую эпоху, связанную с глобальными изменениями в экономике, политике, культуре, с переходом от индустриального общества к информационной цивилизации. Сложность предстоящих преобразований обусловлена влиянием таких доминирующих мировых тенденций, как нарастание неопределенности и непредсказуемости социально-экономических, политических, духовных процессов в российском и планетарном социумах; растущая свобода и ответственность субъектов управления.

Главным социальным институтом, обеспечивающим реализацию функций управления общественными процессами, является государство. Именно оно обеспечивает степень открытости общества внешнему миру, способствует проникновению элементов новых культур. Государственные и муниципальные служащие, профессионально обеспечивающие функционирование государства, первыми сталкиваются с необходимостью преодоления дезинтеграции в обществе. Однако доминирующие в их сознании линейно-монистические установки и представления, которые не сообразуются с системной трансформацией, делают невозможным претворение в жизнь выработанных сценариев социально-экономического развития общества, осуществление практических согласований нового и традиционного. В этом состоит общая причина социальных отклонений в деятельности управленцев, которая является закономерным следствием, отражающим противоречие между количеством, качеством и масштабностью социальных перемен в российском обществе и отсталостью культурно-интеллектуальных ресурсов управления. Суть кризиса можно кратко сформулировать как исчерпанность культурной адекватности управленческой парадигмы, рожденной в недрах индустриального общества, ее методологическая и мировоззренческая несостоятельность.

Неспособность государственного аппарата защищать жизненно важные интересы граждан, равно как и обеспечить устойчивое и безопасное развитие страны, находятся в противоречии, что демонстрирует кризис управления в современном российском обществе. Данная ситуация получила критическую оценку на высшем правительственном уровне, артикулированную в ежегодном Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию в 2006 г.: «Современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии…»

В российской науке обоснованно критикуется состояние профессионального управленческого сообщества, особенно его представителей – чиновников, унаследовавших из культурно-исторической традиции кастовую отчужденность, как от общества, так и от власти. В своем извечном стремлении к господству бюрократические структуры деформировали социальный и природный мир, отключив его от возможности продуктивного развития. Как справедливо пишет Г.П. Зинченко, «в культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата» .

Следует отметить, что при возрастающем интересе к проблеме профессиональной культуры российских государственных и муниципальных служащих в программах реформирования системы государственного и муниципального управления и государственной и муниципальной службы РФ не находят отражения результаты социологических исследований зарубежных и отечественных ученых в данной предметной области. Такое недопонимание и недооценка, обусловленные бюрократическим подходом к разработке концептуальных документов, в свою очередь, являются свидетельством консервативности и отсталости профессиональной культуры их разработчиков. Поэтому, как отмечает Л.И. Якобсон, реформа сводится к «технократической рационализации государственного аппарата», по сути, защищая корпоративные интересы чиновничества .

В настоящее время в науке государственного и муниципального управления актуальна проблематика профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих и это обусловлено тем, что к качеству управления в XXI в. предъявляются принципиально иные требования, удовлетворить которые способны чиновники новой генерации.

Цель исследования в дипломной работе состоит в изучении профессиональной культуры муниципальных служащих с использованием эмпирических материалов Администрации г. Нижневартовск, и условий ее современной трансформации.

В соответствии с поставленной целью выдвигаются следующие исследовательские задачи :

Рассмотреть основные теоретико-методологические подходы исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих, определение профессиональной культуры муниципальных служащих и выделение его структурных элементов;

Раскрыть сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих;

Выявить явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих, обусловленные современным состоянием общества и требованиями муниципального управления;

Провести исследование профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;

Разработать систему показателей профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск;

Выявить представления муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск об уровне своей профессиональной культуры и степени ее соответствия идеальной модели;

Установить ценностные ориентации муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск, изучить их связи с представлениями о состоянии профессиональной культуры и выявить местную специфику;

Рассмотреть основные условия формирования профессиональной культуры муниципальных служащих;

Определить основные тенденции современного развития профессиональной культуры муниципальных служащих в России.

Объект исследования в дипломной работе − муниципальные служащие Администрации г. Нижневартовск как социально-профессиональная группа.

Предмет исследования в дипломной работе − профессиональная культура муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск и условия ее современной трансформации и развития.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных исследований в области государственного и муниципального управления, менеджмента, социологии, психологии управления, юриспруденции. В частности, при решении задач, связанных с рассмотрением профессиональной культуры муниципальных служащих, были использованы работы таких авторов, как А.М. Абадиев, О.С. Анисимов, А.В. Анохин, В.В. Антонов, В.К. Белолипецкий, А.В. Вакурин, А.А. Воротников, П.П. Гайденко, С.А. Глотов, А.С. Гусева, Ю.Н. Давыдов, А.А. Деркач, А.Ю. Ершова, Г.П. Зинченко, Н.С. Злобин, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, А.Н. Ильюшин, А.И. Каптерев, Е.Ю. В.В. Китаев, Киреева, С. Ковалев, Л.М. Колодкин, И.А. Кох, Э.Б. Куприянычева, Л.В. Ладатко, С.В. Максимова, А. Мацнев, А.В. Петровский, Н.Л. Пешин, В.Г. Попов, А.А. Попова, С.Л. Рубинштейн, Г.Ф. Скрипкин, А.В. Сурин, Е.И. Темнов, В.А. Толочек, В.Ю. Туранин, М.И. Халиков, Ю. Харбих, B.C. Хохряков, Н.Г. Чевтаева, Л.И. Якобсон, М.Г. Ярошевский.

Эмпирической базой исследования являются результаты исследования, проведенных автором в Администрации г. Нижневартовск, результаты проведенных среди муниципальных служащих опросов и анкетирования по вопросам собственного представления о профессиональной культуре муниципальных служащих.

Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка. В первой главе дипломной работы исследуются теоретические и методологические аспекты исследования и формирования профессиональной культуры муниципальных служащих. Раскрывается содержание и сущность понятия профессиональной культуры, выделяются ее структурные элементы. Исследуются современные явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих приводящие к коррупции в органах местного самоуправления и неэффективности деятельности муниципальных служащих. Исследуются принципы и методы формирования профессиональной культуры муниципальных служащих в результате получения образования и повышения собственной квалификации. Во второй главе дипломной работы проводится анализ результатов проведенного исследования профессиональной культуры муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск. Дается общая характеристика законодательства о муниципальной службе в Ханты-Мансийском автономном округе и в Администрации г. Нижневартовска. На основе исследования среди муниципальных служащих Администрации г. Нижневартовск анализируются представления муниципальных служащих о собственном уровне профессиональной культуры и выясняется реальный уровень их профессиональной культуры. На основе проведенного исследования характеризуются основные современные тенденции развития профессиональной культуры муниципальных служащих и вырабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию порядка формирования профессиональной культуры муниципальных служащих.

1.1. Профессиональная культура: понятие, сущность, структурные элементы

В современной науке нет и единого мнения по толкованию термина «культура». При анализе исследователи выдвигают различные аспекты этого неоднозначного понятия. Культура понимается как определенная область человеческой деятельности (культурно-просветительская, культура обслуживания и др.), как творчество и т. д. Н.С. Злобин писал, что культура - социально значимая творческая деятельность, предполагающая «освоение богатства и опыта человеческой истории во внутреннее богатство индивидов...». Под культурой также понимается и определенная «совокупность производственных, общественных и духовных достижений людей». Но наиболее абстрактное понятие культуры заключается в сочетании первого и второго определений. Итак, культура - это освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности. Она выражена в продуктах материального и духовного труда, в системе производственных отношений и в отношении людей к природе, в системе социальных норм и институтов, в отношении людей друг к другу и к самим себе, в их мышлении, в самооценке самих себя. Имеющиеся в обществе формы и способы мышления - это показатель культуры человека, группы индивидов и общества.

Культура характеризует особенности мышления, деятельности и результаты данной деятельности в различных сферах жизни общества. Например, в сфере филологии - культура речи и письменности, в сфере политики - политическая культура, в сфере быта - бытовая культура, в сфере профессиональных отношений - профессиональная культура и т. д.

Нет единого понимания и термина «профессиональная культура». Так, А.В. Анохин считает, что профессиональная культура - это сфера человеческой практики, представляющая собой «совокупность норм, ценностей, юридических институтов, процессов и форм поведения, выполняющих функцию социотрудовой ориентации людей в конкретном обществе (сфере деятельности)». Л.В. Ладатко пишет, что профессиональная культура - «более высокая и емкая форма правосознания и правомерного поведения в профессиональной деятельности».

Феномен культуры может оказывать самое непосредственное, часто самое непредсказуемое влияние на результат управленческих решений, достижение его промежуточных и конечных целей. В этой связи уровень профессиональной культуры в деятельности государственных и муниципальных служащих выступает как интегрированный фактор эффективности государственной и муниципальной службы.

Таким образом, под профессиональной культурой в самом общем плане следует понимать специфические, характерные для данной организации совокупность образцов поведения, системы ценностей, системы нормативно-регулирующей

Кроме того, профессиональную культуру можно рассматривать как 1) стиль управления производственным и технологическим процессом со стороны руководства организации (производственная культура); 2) способ интеграции трудового коллектива, объединенного в процессе производственной деятельности (культура управления); 3) инструмент создания имиджа в обществе (культура имиджа) и 4) средство оценки реальных достижений и потенциальных возможностей этого коллектива (деловая культура).

Анализируя структуру профессиональной культуры можно выделить три ее уровня: поверхностный, внутренний и глубинный . Знакомство с профессиональной культурой в организации начинается с поверхностного уровня, включающий все те феномены, которые можно увидеть, услышать и почувствовать при вхождении в новую группу с незнакомой культурой. Это, прежде всего, наблюдаемое поведение работников и формальное языковое общение. На этом уровне вещи и явления легко обнаружить, но не всегда их можно расшифровать и интерпретировать в терминах профессиональной культуры.

Те, кто пытаются познать профессиональную культуру в организации глубже, затрагивают ее второй, внутренний уровень. На этом уровне изучению подвергаются инструментальные ценности и нормы, разделяемые членами организации, в соответствии с тем, насколько эти ценности отражаются в символах и языке. Восприятие ценностей и норм носит сознательный характер и зависит от желания людей. Исследователи часто ограничиваются этим уровнем, так как на следующем уровне возникают почти непреодолимые сложности.

Третий, глубинный уровень включает базовые ценности, которые трудно осознать даже самим членам организации без специального сосредоточения на этом вопросе. Эти скрытые и принимаемые на веру предположения, лежащие в основе убеждений большинства членов трудового коллектива, в конечном счете, определяют и его профессиональный уровень, и манеру поведения отдельных его членов, и морально-психологический климат внутри этого коллектива.

Таким образом, ядро профессиональной культуры составляют ценности, трансформированные в определенное мировоззрение, образ мышления. В его основе лежит доминирующее мировосприятие, национальные особенности, общие задачи организации и ряд других факторов, оказывают и непосредственное, и опосредованное влияние на формирование профессионального менталитета отдельных лиц. Основополагающие ценности, которые разделяются членами организации, могут быть абсолютно разными, в том числе и в зависимости от того, что лежит в основе: интересы организации в целом или интересы ее отдельных членов. Это ядро, определяющее все остальное. Из ценностей вытекают стили поведения, общения и т.п.

Как культура вообще базируется на общепризнанных ценностях и общепринятых нормах (правилах) поведения, так и профессиональная культура формируется на основе признанных ценностей и принятых норм поведения представителей определенной профессии.

Профессиональная культура задает некоторую систему координат, которая объясняет, почему в данной профессии необходимо действовать именно таким, а не иным образом. Она позволяет в значительной мере сгладить проблему согласования индивидуальных целей с общей целью деятельности, формируя общее культурное пространство, включающее ценности, нормы и поведенческие модели, разделяемые всеми профессионалами.

Таким образом, профессиональная культура представляет собой большую область явлений материальной и духовной жизни представителей определенной профессии: с одной стороны, представленную доминирующими в ней нормами и ценностями, и принятый на их основе кодекс поведения, а с другой стороны культуральное пространство, основанное на определенной идеологии и представленное в виде ритуалов и традиций, мифов и легенд, языка и системы коммуникаций, символов и лозунгов.

Применительно к профессиональной деятельности муниципального служащего главным аспектом рассмотрения будет личностный. В соответствии с этим профессиональная культура муниципального служащего может быть представлена как культура личности субъекта − носителя определенных знаний, способностей, традиций, норм деятельности.

1.2. Сущность и содержание профессиональной культуры муниципальных служащих

Проблемы местного самоуправления, муниципальной службы были актуальными и продолжают ими оставаться в настоящее время. Для решения этих проблем необходимо сотрудничество практиков, научных работников, законодателей.

Прежде всего, хотелось бы остановиться на проблемах, связанных с определением основных категорий законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет муниципальную службу как разновидность профессиональной деятельности (ст. 2), в качестве основного принципа муниципальной службы закрепляет принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих (ст. 5).

Прошедшее реформаторское десятилетие показало, что кризис российской государственности привел к утверждению необходимости существования института местного самоуправления. Тяготы и трудности переходного периода были объективно возложены на плечи этого института. В настоящее время ситуация меняется и крепнущая российская государственность предъявляет новые требования к муниципальной службе. В юридической литературе высказывается в этой связи предположение о существовании определенной цикличности во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления.

Отсюда становление группы муниципальных чиновников в условиях реформирования государственной и муниципальной службы выделяется в особое направление данного процесса. При этом ему должно быть уделено значительное внимание.

Местное самоуправление представляет собой институт гражданского общества, который является необходимым элементом взаимодополнения государственной и муниципальной власти, согласования общественных интересов на различных уровнях социума. Муниципальное управление обязано создавать необходимые реальные предпосылки для гражданских инициатив - от образования жилищных кондоминиумов до организации институтов территориального общественного самоуправления и многого другого. Пока что приходится констатировать, что эта работа имеет зачастую формальный характер.

Местное самоуправление - самая близкая к населению форма власти, непосредственно связанный с ним вид управления. Однако вместе с тем даже Европейская хартия местного самоуправления не отделяет местное самоуправление от системы государственной власти и ее институтов. Исследователи справедливо отмечают, что, согласно Европейской хартии местного самоуправления, нельзя разрывать институты местного самоуправления и государственной власти.

Институт местного самоуправления по своему властно-политическому предназначению является мощным консолидирующим социальным фактором, который может противостоять дезинтеграционным процессам, блокировать действие механизмов социальной напряженности, в том числе и механизмов межэтнических конфликтов, способствует социально-экономическому развитию территорий, обеспечивая устойчивое развитие государства. Особое положение местного самоуправления в системе социально-государственного устройства современной России определяет особенности взаимодействия государственного и муниципального управления.

Особый статус муниципальных образований, в котором сочетаются властные полномочия и права ведения хозяйственной деятельности, предоставляет органам местного самоуправления возможности для эффективного использования местного потенциала и уверенному социально-экономическому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.

В современных реалиях институты местного управления во многом интегрировались в государственный управленческий механизм и претерпели серьезные изменения. В результате этих изменений местные органы власти все более включаются в единый общеуправленческий механизм социума.

Отсюда, деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.

Итак, возникновение системы местного самоуправления в современном российском обществе закономерно приводит к необходимости становления особой социально-профессиональной группы муниципальных чиновников. Однако это, с одной стороны, «становящаяся» группа. Поскольку ее просто не существовало в советский период, постольку процесс ее образования еще только в самом начале.

С другой стороны, ее зарождение происходит не автоматически и не на пустом месте. Эта группа реально существует и включает сегодня, прежде всего, руководителей и специалистов органов местного самоуправления.

Отсюда вполне закономерно обращение к социологическому анализу кадрового состава этих органов власти, отношения муниципальных служащих к своей профессиональной деятельности, специфике присущих им социальных и профессиональных качеств.

Муниципальный служащий подчинен комплексу норм, определенных законом, которые регулируют деятельность целостной системы муниципальной службы. В основе лежит административно-правовая регламентация: законодательные акты и положения, задающие параметры социального действия муниципальных служащих.

Деятельность в целом, а также поведение муниципального служащего регламентируется: “Основным нормативным актом … становится должностной (служебный) регламент муниципального служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к муниципальному служащему, замещающему соответствующую должность муниципальной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности муниципальной службы и сферы ведения муниципального органа”. Таким образом, должностной регламент и установленные законом нормы - это система, регламентирующая поведение чиновника.

Взаимодействие муниципальных служащих основывается на регламенте должностной субординации при принятии и исполнении решений.

Мотивация деятельности муниципального служащего построена на следующих принципах:

Социальная ориентация: служение обществу и государству. “Муниципальные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц”.

Справедливость оплаты: “Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности муниципальных служащих независимо от места муниципальной службы … Дополнительные условия оплаты служебной деятельности муниципальных служащих устанавливаются с учетом особенностей муниципальной службы”.

Качество жизни: “Оплата служебной деятельности муниципального служащего … является основой его стимулирования и должна обеспечивать муниципальному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства”.

Уровень жизни: “Денежное содержание … муниципальных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность муниципальной службы и конкурентоспособность муниципалитета как работодателя”.

Карьерный рост: “Размер должностного оклада … муниципального слудащего служащего … зависит от объема полномочий и возложенной на него по этой должности ответственности и стимулирует его стремление к должностному … росту”.

Стимулирование качества и эффективности деятельности: оплата труда предполагает “эффективность деятельности муниципального служащего, условия муниципальной службы, а также выплаты стимулирующего характера” ; стимулирование индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности предполагает дифференциацию оплаты, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности.

Компенсация законодательных ограничений осуществляется в обеспечении социальных гарантий.

Таким образом, собственно правовая регламентация предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия муниципальных служащих:

В целом, такие формы социального действия, как поведение и взаимодействие индивидов, право регулирует лишь от части. В полной мере регламентируется мотивация поведения муниципального служащего, поэтому правовая регуляция дополняется этической.

Исходя из вышеизложенного, отметим основные требования профессии к поведению муниципального служащего:

Рациональное планирование деятельности и неукоснительное следование технологической дисциплине, регламентирующим нормам. Эти качества в свое время М.Вебер назвал целерациональностью ;

Мотивация на выполнение служебного долга;

Субординация служебных отношений, предполагающая реализацию иерархической формы взаимодействия.

Актуальной проблемой организации деятельности системы местного самоуправления является наполнение ее организационных структур кадрами, пользующимися доверием населения и способными эффективно решать задачи, стоящие перед муниципальными органами. Это касается как выборных, так и должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления. Проблем в этом отношении за последние годы накопилось немало. Среди них хотелось бы выделить следующие.

Во-первых, в современных условиях от членов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих требуются иные качества, чем в прежние годы. В настоящее время муниципальный служащий помимо знания своей предметной области должен обладать знаниями и навыками эффективного менеджмента, иметь юридическую, психологическую подготовку, уметь использовать современные информационные технологии, должен постоянно обновлять свои знания и профессиональные умения. В противном случае рост численности кадрового аппарата муниципальных органов, происходящий в последние годы, не приведет к качественному улучшению их работы, а наоборот, сработает один из законов Т. Паркинсона, и число управленцев станет обратно пропорционально эффективности работы аппарата.

Отработана система подготовки молодых специалистов для замещения муниципальных должностей. Выпускники школ по рекомендациям территориальных органов местного самоуправления направляются в высшие учебные заведения для получения высшего образования по специальностям, соответствующим требованиям к муниципальным служащим. При этом муниципальные администрации берут на себя обязательства по трудоустройству этих выпускников после окончания ВУЗа для работы в органах местного самоуправления.

Однако на этом данная проблема не решается. Муниципальные служащие должны быть заинтересованы в получении новых знаний и навыков. Для этого необходимо разработать и внедрить программы профессионального роста муниципальных служащих. Контракты служащих должны включать конкретные стимулы, соответствующие этой программе. Подобные программы широко используются за рубежом и признаны необходимым условием осуществления эффективного менеджмента.

Во-вторых, необходимо упорядочить систему ротации служащих муниципальных органов. Дело в том, что за последние годы во многих муниципальных образованиях этот процесс происходил хаотично: с одной стороны на ответственные должности в муниципальных органах назначались люди, не имеющие необходимой профессиональной подготовки и опыта работы, с другой, происходил кадровый застой в ряде муниципальных органов. В системе местных и государственных органов нередко нет той вертикальной мобильности, которая является условием развития любой организованной системы.

Это обстоятельство негативно сказывалось на работе муниципальных органов, из которых уходили в первую очередь самые инициативные, подготовленные и квалифицированные кадры, которые переходили в различные коммерческие структуры, банки и тому подобное. В частности, притоку толковых, добросовестных работников препятствует социальная и юридическая незащищенность муниципальных служащих, инициативность руководителей при выдвижении и подборе кадров, неоправданно частая смена аппарата.

Для решения этой проблемы нужна незамедлительная разработка кадровой политики для местных органов власти, государственный контроль за ее реализацией и регулированием. Современная кадровая политика должна быть ориентированна на подбор, прогнозирование, планирование и анализ кадрового потенциала, его подготовку и переподготовку. Следует вводить в практику давно существующее в ряде стран планирование карьеры, управление мотивацией служащих при выполнении работы, критерии оценки управленческого труда, системы непрерывного обучения.

В-третьих, актуальной проблемой организации деятельности аппарата органов местного самоуправления является упорядочение системы зарплат и иных выплат муниципальным служащим.

В настоящее время нередки случаи, когда более высокую зарплату и иные выплаты получают управленцы в тех муниципальных образованиях, которые являются дотационными, численность населения которых относительно невелика. Оптимальной в данном случае является модель, когда выплаты будут напрямую коррелироваться с масштабами и сложностью выполняемой работы, конкретными результатами управленческой деятельности.

В-четвертых, многие депутаты представительных органов местного самоуправления строили свои избирательные компании на обещаниях решить конкретные проблемы избирателей. Однако решение этих проблем чаще всего входит компетенцию не органов представительной власти местного самоуправления, а местных администраций. Порой, ни вновь избранные депутаты, ни избиратели этого не осознают. Представляется, что в современных условиях вся вертикаль муниципальных органов исполнительной власти должна замыкаться на главе местного самоуправления. Необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровне, поскольку деятельность государственных и муниципальных служащих, составляющих аппарат администрации, регулируется в Российской Федерации преимущественно в законодательном порядке. В этом состоит одно их основных отличий российской государственной и муниципальной службы от аналогичной ей общественной службы за рубежом, где она регулируется не только и не столько нормативными актами, сколько политическими традициями и соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и муниципальными органами управления.

В заключение хотелось бы сказать, что работа по созданию системы муниципального управления и модернизации управленческих процессов неразрывно связана с выработкой современной кадровой политики, отвечающей задачам укрепления российской кадровой политики, становления гражданского общества и демократического развития. Россия нуждается в новом поколении профессиональных кадров, и особенно муниципальных служащих. Такую задачу невозможно выполнить без научно обоснованной кадровой политики, опирающейся на принципы профессионализма и культуры.

1.3. Явления деформации профессиональной культуры муниципальных служащих

Успехи и неудачи в деле реформирования муниципальной службы во многом определяются состоянием профессиональной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования аппаратов администраций муниципальных образований.

Обычно об этом говорят, как о бюрократизме, вкладывая в это слово негативные эмоции. Между тем, интересы дела требуют рационального объяснения данного явления. Определённый вклад в это вносит теория социальных отклонений. Понятие «социальное отклонение» чаще всего определяется, как нарушение нормы. Но что есть норма для аппарата муниципального образования? Ведь абсолютно нормальных организаций не бывает. То, что ещё вчера рассматривалось, как норма, сегодня приобретает характер отклонения, и наоборот. Поэтому применительно к муниципальной службе в институциональном аспекте точнее использовать термин «дисфункция», а в поведенческом - «девиация».

В механизме социальных отклонений выделяются ценности, нормы, институты и связи. Деформация хотя бы одного элемента неизбежно влияет на другие. Смена ценностных ориентаций должностных лиц вызывает напряженность публично-правовых связей и нарушение административных норм, что, в свою очередь, расстраивает функционирование института муниципальной службы и продуцирует девиации чиновников.

Сложная система взаимосвязи указанных элементов раскрывает социальную природу бюрократизма. Совокупность смыслозначимых представлений о муниципальной службе, убеждения и ценности должностных лиц, наработанные годами нормы администрирования, привычная манера исполнения служебных обязанностей образуют своего рода решетку бюрократического управления.

Как правило, дисфункции и девиации муниципальной службы берут свое начало в структуре административных ценностей, внутреннее ядро которых составляют ценности права и политики. В отечественной практике политика всегда доминировала над правом, а должно быть наоборот. Ведь политика «генетически» сориентирована на групповые интересы, а право - на общесоциальные. Несмотря на культивирование в последние годы ценностей демократии и законности, сложившийся перекос так и не удалось устранить. Более того, закон превратился из слуги в заложника политики.

В результате резкого снижения статуса права ослабло уважение к таким ценностям, как дисциплина, подчинение, исполнение долга, самоотверженность, скромность, бескорыстие и, напротив, усилилось стремление к таким ценностям, как «свобода» (от ответственности), «автономия» (от общества), «неприкасаемость» (для закона).

В структуру современных административных ценностей проникает выгода, жажда наживы. Многие служащие ориентированы исключительно на материальный достаток, они все больше приобщаются к ценностям «новых русских». Совпадение психологии дельцов и чиновников обостряет противоречие между конституционными требованиями государства и предписаниями (полу)криминального бизнеса. Свидетельство тому и принятая сейчас профессиональная лексика - «беспредел», «крыша», «наезд», «разборка» и пр.

Расхождение между декларируемыми и реально действующими ценностями закрепляет у служащих двойные стандарты морали и ответственности. Поскольку демократия как ценность остается фикцией профессиональной культуры, постольку чиновники до сих пор относятся к гражданам, как к верноподданным, а не равноправным партнёрам. Лицемерие проявляется в фактическом игнорировании прав и свобод человека. Должностные лица испытывают избирательное «уважение» к тем, у кого есть власть, деньги, сила.

В условиях искажения профессиональных ценностей извращаются и соответствующие нормы. Специалисты отмечают такой порок современного нормотворчества, как неадекватность конструкции нормы реальным потребностям общества. Складывается впечатление, что законодатели не понимают того общества, в котором живут, не знают и не учитывают общественное мнение. Почему плохо «работают» даже самые «умные» законы? Видимо, потому, что они не отвечают социальным ожиданиям.

Следует отметить несовершенство системы законодательства в нашей стране, при которой указы противоречат законам, законы - Конституции, инструкции - и указам, и законам, и Конституции. Все это является причиной дискреции, т.е. вольного толкования административно-правовых норм: как, когда, в какой мере, какими средствами они должны реализовываться. В силу этого чиновники обретают свободу в истолковании и решении жизненно важных вопросов по отношению к конкретным гражданам, организациям и превращаются в «продавцов» самостийных норм на административном рынке. Нередко должностные лица создают лишь видимость каких-то норм, не существующих в природе. В этом случае они говорят: «у нас так принято».

Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у служащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой. Это и псевдоприватизация, и «выжимание» ведомствами огромных бюджетных субсидий, и взвинчивание цен «естественными монополиями» на топливно-энергетические ресурсы, транспортные услуги.

Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института муниципальной службы. Он перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

В литературе описано множество примеров дисфункций института государственной и муниципальной службы. Укажем основные. Самая распространенная дисфункция - господство структуры над функцией: появилась проблема - значит надо создать структуру для её решения. Так, в результате «суверенизации» субъектов РФ в рамках региональных администраций появились собственные правительства, министерства и ведомства, находящиеся в процессе перманентного объединения и разъединения.

Разрастанию административных структур муниципалитетов способствует стремление федерального и региональных центров усилить надзор за работой муниципальной службы посредством создания контрольных управлений в президентских и губернаторских администрациях. В силу своей инерционности оргструктуры стремятся к самодовлеющему поведению, нередко превращая цель в средства, и наоборот. В нормальном соотношении функция первична, она определяет структуру. Источником дисфункций становится формализация правил служебного поведения. Правила, предназначенные лишь для достижения организационных целей, превращаются в самоцель. Нередко это ведет к дублированию установленного порядка, когда чиновнику приказывают выполнять то, что он и так обязан делать по должностной инструкции. В данном случае работник делит свои обязанности на основные (о которых ему напоминают) и второстепенные. Однако любое напоминание ситуативно и вовсе не означает важность соответствующих дел.

Формализация правил культивирует церемониальные формы организационного поведения служащих: с кем и как здороваться, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т.п. В служебном церемониале особое место занимает ритуал. Как форма демонстративного поведения, он связан со своеобразным пониманием чиновниками служебной иерархии, статуса, престижа, авторитета. Ритуал освящает обычные действия, придаёт им значимость, зачастую влияет на конкретный выбор работником того или иного варианта действий, исходя из принципа «что понравится начальнику». Иногда ритуал чинопочитания выглядит унизительно, к примеру, потереть руководителю спинку в бане, сбегать в магазин, решить его личный вопрос и т.п.

Дисфункции муниципальной службы проявляются в результате бессубъектности, т.е. когда должностное лицо не в состоянии принять самостоятельного решения. В аппарате всё предопределено: штатное расписание, размер зарплаты, режим работы и т.д. Всё это оборачивается для администрации муниципалитета безынициативностью персонала, формированию у него самоощущения «бессилия» и «беспомощности».

Дисфункции возникают в силу стагнации административной организации, т.е. неспособности к изменениям. Стагнация представляет собой пассивный риск, который происходит от дефицита преобразований, в отличие от риска активного, стремящегося к обновлению. Причина неподвижности аппарата связана с доминированием консервативных стереотипов поведения, таких как перестраховка, ритуализация заведенного порядка, боязнь утраты подконтрольных сфер деятельности. Другая причина застоя состоит в неумении перевести организацию из исходного состояния в желаемое. Для этого нужна особая технология и специалисты по изменениям. Но в нашей административной культуре пока не принято приглашать для этих целей консультантов. Наконец, еще одна причина стагнации заключается в (полу)закрытости административного аппарата муниципальной службы. Здесь многое засекречено: информация, управленческие технологии, отбор и расстановка кадров. Все это создает благоприятную почву для застоя и деградации бюрократии.

Как только административный аппарат застоялся, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Чиновники превращаются в замкнутую корпорацию бюрократов, выделенную из массы граждан высоким статусом, окладами и привилегиями, кастовой солидарностью. На первый план выдвигаются ценности, чуждые профессиональной системе управления. Аппарат комплектуется по принципу личной преданности. Поиск кандидатов идет в основном через знакомых по правилу: «скажи, что ты пришел от меня».

В результате разрушается система публично-правовых связей и устанавливается цепь опосредованно-личных связей.

В этих условиях постепенно формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия подчиняет себе административный аппарат на основе ведомственных или узкогрупповых интересов. В коридорах власти разворачивается «подковерная» борьба за сферы влияния. Чиновники выдают частные интересы своего ведомства за государственные. Они игнорируют общественные запросы, используют зависимое положение граждан в корыстных целях. Осознание своей, пусть даже ничтожной власти (выдать или нет справку, разрешить что-либо или запретить), возможность повлиять на судьбу просителя, бесконтрольность «снизу» и «сверху» развращает чиновника. Наиболее злостная форма преувеличения своей власти - чванство и хамство.

Муниципальная должность представляет собой определенный стандарт на исполнение. Но ее невозможно формализовать так, чтобы не оставалось амплитуды колебаний для осуществления функций по усмотрению исполнителя. Служащий может использовать этот зазор свободы в личных интересах: поставить других в зависимость от себя, искусственно приподнять собственный статус, усилить свое влияние. Так создается «бюрократическое право» не рассматривать вопрос, «спихнуть» его по другому адресу и т.п. Отписки, рутина согласований, культ процедур - все это следствие бюрократизма. Причины же самого явления кроются в дисфункциях и девиациях муниципальной службы.

Для устранения этих причин необходима такая институциональная среда, которая максимально ограничит распространение бюрократизма и коррупции. Подсчитано, что в среднем 10-15% населения страны законопослушны. Такое же количество людей отличаются антиобщественными наклонностями. Остальные - носители промежуточных медиальных свойств. Они адаптируются в зависимости от того, какая социальная среда превалирует в обществе. Если слабы демократические институты, доминируют теневые отношения, процветает коррупция, в социуме проявляют активность лица антиобщественного склада, и промежуточное большинство поддерживает их. Следовательно, сокращение коррупции во многом зависит от упрочения демократических ценностей, способствующих становлению правового государства и гражданского общества, адекватных норм их взаимодействия.

Несмотря на разочарование в демократических преобразованиях большинство россиян устремлены к уважению человеческого достоинства, прав и свобод личности, равенства всех перед законом. В обществе сложились устойчивые ожидания чёткого исполнения административным аппаратом посреднических функций между властью и народом. Именно в этом и состоит глубокий смысл современных реформ.

По мере разгосударствления власти и собственности, децентрализации управления, перераспределения функций и передачи полномочий в пользу местной власти произойдёт разворот административного аппарата к людям, их интересам и потребностям.

Ориентация муниципальной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств муниципальных чиновников. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор муниципальных работников, контрактный механизм взаимоотношений муниципального служащего и администрации муниципалитета, периодическая оценка персонала.

Для управленца-профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензионно-разрешительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о «тайнах» административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений.

1.4. Принципы и методы формирования профессиональной культуры муниципальных служащих

Повышение уровня профессиональной культуры муниципальных служащих имеет важнейшее функциональное значение, потому что от ее состояния зависит не только наполняемость муниципальной службы высококвалифицированными кадрами, но и уважение, доверие населения к органам местного самоуправления, то есть, как будут восприняты в общественном мнении их законы и предписания.

Обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления;

В деле формирования профессиональной культуры муниципальных служащих приоритетная роль нами отводится именно их профессиональному отбору, так как процедура отбора осуществляется практически на протяжении всего периода активной профессиональной деятельности муниципальных служащих. Она предполагает систему мероприятий, обеспечивающих формирование такого состава муниципальных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы важнейшим целям и задачам муниципальной службы .

В целом профессиональный отбор призван играть роль защитного механизма, ограждающего систему муниципальной службы от непрофессионалов, то есть людей, не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами и высоким уровнем профессиональной культуры, но и не способных их приобрести в будущем.

Следовательно, при приеме граждан на муниципальную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.

Естественно в формировании профессиональной культуры муниципальных служащих значительное место отводится обеспечению продвижения муниципальных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. Согласно Конституции РФ п. 4 ст. 32 граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе. К средству, обеспечивающему равенство соискателей муниципальных должностей, относится процедура конкурсного отбора. Но отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур приводит к тому, что ключевые должности муниципальной службы, как правило, занимают не самые талантливые, а те, кто ориентирован на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и вышестоящей бюрократии.

Еще одним важным направлением формирования профессиональной культуры муниципальных служащих является их аттестация независимыми аттестационными комиссиями. В составе этих комиссий должны находиться наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных, а также образовательных учреждений.

В ходе аттестации рассматриваются и анализируются профессиональные и личностные качества, определяются целесообразные формы повышения квалификации, устанавливается вклад муниципальных служащих при решении различных местных проблем. Однако, принятая сегодня практика, когда муниципальные служащие аттестуют сами себя, придает самой процедуре аттестации чисто формальный характер.

Впрочем, Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" сделал шаг в нужном направлении, но в целом проблема остается нерешенной, поскольку аттестационные комиссии по прежнему формируются руководителями муниципальных органов, в которых проводится аттестация.

Система аттестации должна стать механизмом мобилизации внутренних ресурсов сферы профессионального образования; оптимизации организационных форм, экономических и управленческих механизмов; использования разнообразных форм обеспечения обновления профессиональной культуры муниципальных служащих.

Она должна способствовать:

Во-первых, развитию профессиональной культуры муниципальных служащих;

Во-вторых, ориентации кадров муниципальной службы на освоение современных инновационных, информационных технологий мирового уровня;

В-третьих, апробации современных моделей образовательных комплексов;

В-четвертых, инициации и реализации профессионально-личностного потенциала специалистов;

В-пятых, выходу на развивающие программы в системе повышения профессиональной культуры муниципальных служащих.

Следовательно, основными целями аттестации являются:

Выявление фактического уровня профессиональной культуры муниципальных служащих;

Определение стратегических областей профессионального роста;

Определение путей повышения профессиональной культуры муниципальных служащих;

Обеспечение условий и объективных данных для социальной защищенности муниципальных служащих, дифференциация оплаты их труда в условиях рыночных отношений.

Результаты аттестации следует анализировать и далее систематизировать в банке кадровой информации и использовать при работе с кадровым резервом. Важную роль здесь могла бы сыграть разработка учеными РАГС при Президенте Российской Федерации профессиограммы муниципальных служащих.

Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих, на наш взгляд, предусматривает два основных направления: оптимизацию системы управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих и совершенствование методик и форм профессиональной подготовки.

Первое направление реализуется на основе определенных принципов, которые характеризуют, с одной стороны, организацию управления профессиональным обучением, с другой, - подходы к обеспечению высокого качества подготовки специалистов. Эти принципы, с нашей точки зрения, должны находиться в контексте принципов муниципального управления.

Поэтому, приняв за основу комплекс принципов муниципального управления, предложенный В.Б. Зотовым , мы считаем целесообразным выделить собственный комплекс образовательных принципов: приоритета самостоятельного обучения; совместной деятельности; опоры на опыт обучающихся; персонализации обучения; контекстности обучения; развития творческого потенциала человека; психологической комфортности обучения, непрерывности процесса обучения, опережающего характера обучения, единства и взаимосвязи общей базовой подготовки и углубленной специализации.

Отметим, что реализация вышеперечисленных принципов должна носить системный характер, предусматривающий обязательность реализации каждого из них в процессе подготовки муниципальных служащих, что позволит получить их новые интегративные качества: профессиональную готовность к конструктивной деятельности и дальнейшему профессиональному развитию.

Практическая реализация предложенных принципов, по нашему мнению, возможна лишь тогда, когда существует система специализированных учебных заведений, для которых повышение профессиональной культуры муниципальных служащих является основной или, даже, единственной задачей. Подобные учебные заведения должны иметь ряд особенностей, а именно:

1. Академические «свободы» учебных заведений, связанные с определением содержания профессиональной подготовки, организации ее прохождения и методов обучения должны быть серьезно ограничены;

2. Организация профессиональной подготовки должна быть жестко подчинена требованиям процесса реформирования государственной и муниципальной службы Российской Федерации, причем при необходимости соответствующий орган местного самоуправления должен иметь возможность на нее решающим образом влиять;

3. Руководящий состав и основная часть преподавательского состава образовательных учреждений должны быть государственными или муниципальными служащими или иметь опыт государственной или муниципальной службы;

4. Условия профессиональной подготовки и, в том числе, повышения профессиональной культуры, муниципальных служащих должны быть максимально приближены к условиям прохождения государственной службы.

Фактически речь идет о том, что формирование и совершенствование профессиональной культуры муниципальных служащих должно обеспечиваться за счет централизованно управляемой системы специализированных учебных заведений, которые работают по единым учебным планам, программам и иным учебно-методическим документам, регламентирующим, в том числе, формы и процедуры проверки знаний, навыков и умений муниципальных служащих, а также наделены правом присвоения первичных для соответствующих групп должностей квалификационных разрядов. Это обстоятельство обуславливает необходимость определенной корректировки методик и форм, самого содержания профессиональной подготовки.

Для современной России порядочность в нравственных позициях профессиональной подготовки специалистов, в выполнении своих функций, стала стратегическим фактором выхода государства из сложной социально-экономической и политической ситуации. Формирование в социальной рефлексии российского муниципального служащего максимально высокой ответственности перед гражданами, добросовестности – во многом предопределяется мерой осознанности ими такого понятия как профессиональная культура.

То есть, муниципальных служащий должен обладать не только совокупностью таких служебно-профессиональных черт, как компетентность и квалификация, но и целым рядом социальных и нравственно психологических черт.

К общим социальным чертам, важным для муниципального служащего, относятся патриотизм, гуманистическое мировоззрение, интересы, запросы, стремления и др. Они формируются на протяжении всей жизни человека. Служебно-социальные черты характеризуют муниципального служащего как сознательного гражданина, понимающего реалии социально-политической обстановки и обладающего достаточными способностями и готовностью выполнять свой гражданский долг.

Важной совокупностью черт, характеризующих личность муниципального служащего, являются морально-психологические черты. Трудно себе представить личность муниципального служащего без таких волевых черт, как целеустремленность и самообладание, самостоятельность и решительность, настойчивость и инициативность. Обладая этими качествами, муниципальный служащий способен систематически направлять свои действия на достижение определенных целей, управлять своими чувствами и эмоциями, принимать своевременные, обоснованные и устойчивые решения, работать с большим напряжением духовных и физических сил.

В связи с этим, важным компонентом системы профессиональной подготовки и развития муниципальных служащих становится их воспитание. Здесь вполне уместно привести утверждение О.С. Анисимова о том, что если ценностью образования считать создание условий для развития гармоничной личности, единицей проявления которой выступает поступок, тогда свободе как ведущему фактору поступка обучить нельзя, ее можно только воспитать.

Существует мнение, что употреблять термин «воспитание» применительно к взрослым людям некорректно. Однако, мы согласны с мнением А.В. Петровского и М.Г. Ярошевского, которые считают, что воспитание – это «…процесс социализации индивида, становления и развития его как личности на протяжении всей его жизни в ходе собственной активности и под влиянием природной, социальной и культурной среды» .

Это значит, что процесс воспитания носит перманентный характер, то есть постоянно присущий социальному бытию личности. Взрослым людям свойственна такая, уже не педагогическая, а андрагогическая, функция как актуализация жизненного опыта, и на этой основе самовоспитание необходимых качеств.

Такие качества, как "честь служащего", "чувство профессионального долга", "профессиональная солидарность", всегда воспитывались и воспитываются в крупных стабильных структурах и организациях мира. Так, например, в развитых странах - Франции, Германии, Японии, Великобритании - честь и ответственность государственного служащего являются неотъемлемыми профессиональными качествами, регламентирующими стиль профессиональной деятельности.

Возникновение в каждой культуре идеального образа культурности, воспитанности личности специфично сочетает идеи человека как существа общественного и как неповторимой, самореализующейся индивидуальности. Вместе с тем при всей специфике национальных приоритетов в воспитательной практике можно говорить о взаимодополняемости национальных систем воспитания. Человечество существует, развивается как совокупность цивилизаций, наций, не смешивающихся друг с другом, но и не самоизолирующихся друг от друга.

Особенностью отечественная система воспитания является то, что в качестве идеальной цели нашел свое отражение специфический национальный образ культурной, воспитанной личности - личности ярко индивидуальной, своеобразной, сосредоточенной на внутреннем самосовершенствовании и во внешних проявлениях, в поведении направленной на служение другим, обществу, человечеству в целом.

В качестве мировоззренческой основы воспитания муниципальных служащих, на наш взгляд, необходимо использовать идеи философии гуманизма, поскольку они более всего могут выступать в качестве идеалов демократического общества и быть приемлемыми для воспитания студентов и слушателей. Идеи гуманизма позволяют осуществлять вариативное воспитание студентов очного и заочного отделений, учитывая их интересы и конкретные личностные и социальные, в том числе возрастные особенности.

В состав мировоззренческой основы воспитания специалистов муниципального управления входят идеи, определяющие отношение человека к миру и его познаваемости, идеи, которые положены в основу формирования единого национального самосознания личности, а также идеи, на основе которых будут формироваться общие психологические и гражданские качества личности специалиста, жизнеспособного и конкурентоспособного в условиях переходного периода построения демократического общества в России.

Важную роль играет воспитательная деятельность как процесс передачи, наследования ценностей, идеалов, принципов, адаптации и самореализации личности в обществе, процесс систематизации, структурирования, оценки информации, превращения ее в культуру личности. Критериями этой культуры выступают с внешней стороны преодоление элементарности и переход к неоднозначности, вариативности поведения человека в разных жизненных обстоятельствах, а с внутренней - целостность представлений о мире, способность выделять главное и служить ему, определять иерархию ценностей, смысл явлений. Исходя из этого положения, в качестве интегральной цели воспитания муниципальных служащих будет становление культурной личности.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Управление процессом целенаправленного формирования профессиональной культуры муниципальных служащих осуществляется по трем направлениям: обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления; совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих; аттестация муниципальных служащих независимыми аттестационными комиссиями. Контролировать эффективность процесса управления позволяет разработанная система критериев сформированности профессиональной культуры муниципальных служащих, включающая три блока: профессиональная направленность личности муниципального служащего, его профессиональная компетентность и личностно-деловые качества.

2. Обеспечение качественного профессионального отбора и подбора муниципальных служащих предполагает разработку системы мер, направленных на корректировку существующих критериев отбора граждан на муниципальную службу, а также на развитие методов отбора, в том числе в процессе конкурсного отбора или экзаменов.

Совершенствование процедуры аттестации муниципальных служащих связано, с одной стороны, с ее превращением из формальной процедуры в реальный механизм профессионального развития, а, с другой, - с дальнейшей разработкой перечня профессионально-важных качеств муниципальных служащих и их фиксацией в административных регламентах и профессиограммах должностей муниципальной службы.

3. Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих реализуется на основе следующих принципов: приоритета самостоятельного обучения; совместной деятельности; опоры на опыт обучающихся; персонализации обучения; контекстности обучения; развития творческого потенциала человека; психологической комфортности обучения, непрерывности процесса обучения, опережающего характера обучения, единства и взаимосвязи общей базовой подготовки и углубленной специализации и предполагает два направления: оптимизация системы управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих и совершенствование методик и форм профессиональной подготовки.

Первое направление связано с созданием национальной системы учебных заведений, специализирующихся на профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих. Второе направление связано с изменением государственных образовательных стандартов, программ профессионального образования в сторону его дальнейшей гуманизации, индивидуализации и дифференциации.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ (НА МАТЕРИАЛАХ АДМИНИСТРАЦИИ Г. НИЖНЕВАРТОВСК)

2.1. Структура и общая характеристика Администрации г. Нижневартовск

Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.

Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.

По состоянию на 1 января 2009 г. в Ханты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные правоотношения, и в частности, вопросы муниципальной службы:

Закон от 25 ноября 2004 г. № 63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" ;

Закон от 7 июля 2004 г. № 43-оз "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения" ;

Закон от 18 июня 2003 г. № 33-оз "О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением" ;

Закон от 18 июня 2003 г. № 35-оз "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях" ;

Закон от 09 декабря 2004 г. № 78-оз "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" ;

Закон от 20 июля 2007 г. N 113-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" ;

Закон от 6 декабря 2005 г. №128-оз "О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" .

Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу.

Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, автор приходит к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему.

Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично.

Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации. Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе.

Город Нижневартовск как административно-территориальная единица Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образован 09 марта 1972 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР путем присвоения статуса города селу Нижневартовское, основанному в 1909 году. Город Нижневартовск в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07 июля 2004 года № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения» является административно-территориальной единицей Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, непосредственно входящей в состав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, и наделен статусом городского округа.

Нижневартовск - один из крупнейших городов Ханты-Мансийского автономного округа. Его население - 240,4 тыс. человек. Среди 22-х муниципальных образований ХМАО Нижневартовск занимает второе место по численности населения, третье место - по объёму инвестиций в основной капитал, четвёртое - по добыче нефти. 18 декабря 2003 года в должность главы города вступил Борис Сергеевич Хохряков.

Лидирующее место в структуре промышленного производства Нижневартовска занимают нефтедобывающие предприятия, более 80 % из них приходится на структурные подразделения компании «ТНК-ВР». Нижневартовск является крупным транспортным узлом, обслуживающим грузопассажирские перевозки железнодорожным, авиационным и речным транспортом. В 2005 году городскому аэропорту присвоен статус международного.

Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании, принят в г. Нижневартовске в новой редакции 20 июня 2005 г. В нем прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на территории города Нижневартовска. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования г. Нижневартовск, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения является администрация города, которой руководит глава города на принципах единоначалия. Администрация города обладает правами юридического лица и является муниципальным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, действующим на основании Положения об администрации г. Нижневартовск от 19 декабря 2005 г. № 581. Структура администрации численность штата муниципальных служащих г. Нижневартовск утверждена одновременно с Положением об администрации г. Нижневартовск 19 декабря 2005 г. постановлением городской Думы № 580 , и представляет собой:

Департаменты:

Департамент финансов администрации города;

Департамент экономики администрации города;

Департамент муниципальной собственности и земельных ресурсов администрации города;

Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации города;

Департамент образования администрации города;

Департамент здравоохранения администрации города.

Управления:

Юридическое управление;

Управление по информационной политике администрации города;

Управление по вопросам муниципальной службы и кадров администрации города;

Управление по потребительскому рынку администрации города;

Управление по информационным ресурсам администрации города;

Управление архитектуры и градостроительства администрации города;

Управление по физической культуре и спорту администрации города;

Управление бухгалтерского учета и отчетности администрации города;

Управление по обеспечению работы руководства;

Управление записи актов гражданского состояния администрации города;

Управление по работе с общественностью и молодежными проектами администрации города;

Управление по жилищной политике администрации города;

Управление культуры;

Управление по природопользованию и экологии администрации города;

Управление по опеке и попечительству администрации города;

Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Организационный отдел администрации города;

Отдел делопроизводства и контроля администрации города;

Архивный отдел администрации города Нижневартовска;

Отдел по обращениям граждан;

Отдел труда администрации города;

Отдел транспорта и связи администрации города;

Отдел по организации деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации города;

Отдел цен и тарифов администрации города;

Отдел контроля в сфере размещения муниципального заказа;

Отдел специальных мероприятий;

Первый отдел;

Отдел координации строительного комплекса;

Административная комиссия.

Административно-хозяйственная служба;

Служба автохозяйства.

Администрация города обеспечивает в городе Нижневартовске права, свободы и законные интересы человека и гражданина, исполнительно - распорядительные функции по эффективному решению вопросов местного значения в интересах населения города, осуществление задач социально-экономического развития города, исполнение законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принятых в пределах их компетенции; осуществляет координацию и связь между органами государственной власти и местного самоуправления на территории города; способствует привлечению населения к управлению городом.

Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутат Думы города, глава города), а также замещаемые на основании решений Думы города (председатель Думы города) и на иные муниципальные должности (муниципальные должности муниципальной службы), замещаемые путем заключения контракта (трудового договора).

Муниципальными служащими являются лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы в Думе города Нижневартовска, администрации города Нижневартовска и исполняющие обязанности по исполнению и обеспечению полномочий данных органов местного самоуправления, а также лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы в Думе города, администрации города и исполняющие обязанности по непосредственному обеспечению исполнения полномочий главы города, председателя Думы города.

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Городской Думой и Главой г. Нижневартовска утверждены перечни муниципальный должностей муниципальной службы г. Нижневартовска , которые делятся на четыре основные группы: муниципальные должности муниципальной службы категории "руководители"; муниципальные должности муниципальной службы категории "помощники"; муниципальные должности муниципальной службы категории "специалисты"; муниципальные должности муниципальной службы категории "обеспечивающие специалисты".

Наиболее важными и значимыми для нашего исследования являются мониторинги, позволяющие анализировать деятельность власти города по социально-политическим направлениям, избирательным кампаниям, реализации национальных проектов, ситуации по наркотизации молодежи города, отношение жителей города к деятельности власти, рейтинг СМИ города.

Аналитическим отделом социальных процессов администрации г. Нижневартовск ежедневно анализируются и направляются в отдел по обращениям граждан администрации города письма от жителей Нижневартовска, поступающие на Web-сайт администрации и Думы города в раздел "Общественная приемная". Каждое полугодие проводится анализ поступивших обращений. Наибольшее количество - 159 (68,5%) обращений горожан связано с решением жилищных проблем (чаще всего это обращения молодых семей), в том числе: снос ветхих домов, ипотечное кредитование, качество услуг, предоставляемых организациями жилищно-коммунального хозяйства. На втором месте, как и в 2007 году, находятся обращения горожан, не поддающиеся группировке, - 90 (37,8%) жителей Нижневартовска обращались к городской власти со специфичными и глубоко личными проблемами. Третье место - 48 обращений (19,2%) - в рейтинге обращений горожан к власти города занимает состояние дорог, тротуаров и микрорайонов города.

Результаты анализа поступающих на Web-сайт администрации и Думы города писем, а также мониторинги СМИ, социально-экономической и общественно-политической ситуации на территории города Нижневартовска за истекший 2008 год показали, что ситуация в городе по указанным направлениям находится в состоянии устойчивого равновесия, социально-экономическое развитие города продолжает набирать темп. Общественно-политическая ситуация на территории города Нижневартовска традиционно носит характер согласованности действий общественно-политических партий и движений, национальных общественных объединений, религиозных организаций, что подтвердили выборы в Государственную Думу пятого созыва. Все вышеперечисленное способствовало в 2008 году сохранению в городе политической и экономической стабильности.

2.2. Профессиональная культура муниципальных служащих: система показателей

Восприятие социумом образа государственного и муниципального служащего – это многоплановое явление, которое не позволяет однозначно оценивать его профессиональную и социальную успешность без учета индивидуально-психологических особенностей.

В ходе исследования, проведенного В.Г. Поповым, В.В. Китаевым, B.C. Хохряковым и Н.Г. Чевтаевой был задан ряд специальных вопросов, направленных не только на получение словесно выраженных «мнений», но и на зондирование ассоциативных рядов массового сознания и выявление характерных для него образных представлений. В опросе участвовало более 200 человек разного возраста и пола.

В частности, респондентам был предложен список из 15 человеческих качеств, из которого требовалось составить социально-психологический портрет современного российского чиновника. Технически для этого надо было просто отметить, какие качества из упомянутого списка ему присущи, а какие нет. Особо отметим, что вопрос этот ставился в сравнительной плоскости – при помощи той же самой технической процедуры – одновременно надо было реконструировать образ современного западноевропейского чиновника и чиновника недавнего советского прошлого. Общая статистика ответов на данный вопрос по основной выборке («население») представлена ниже на таблице 1.

Таблица 1

	Советский чиновник	Современный российский чиновник	Западно-европейский чиновник
Деловитость, компетентность
Патриотизм, чувство долга
Ответственность, надежность
Культура, образованность
Творческий потенциал, способность к инновациям
Неподкупность
Косность, узость мышления
Равнодушие к людям, формализм
Низкие деловые качества, некомпетентность
Продажность
Необразованность, бескультурье, грубость
Безответственность
Безразличие к интересам своей страны
Способность использовать зарубежный опыт
Способность опереться на национальные традиции

Представления населения о деловых и нравственных качествах современного российского, советского и западноевропейского чиновника (в %)

Как видим, полученная картина очень красноречива и, к сожалению, не может служить поводом для радости и оптимизма. На первое место среди человеческих качеств, которыми в глазах населения наделены сегодня работники многочисленных бюрократических учреждений, наши респонденты значительным большинством голосов (почти 2/3) поставили равнодушие к людям, на втором месте оказалась продажность (это мнение 58,5% опрошенных), на третьем – безразличие к интересам страны (41,1%). Вообще, вся верхняя часть таблицы в данном случае оказалась занята сугубо отрицательными характеристиками. Первая положительная аттестация («деловитость, компетентность») появляется только на 7 строчке, причем она собрала в свою пользу лишь пятую часть от общего числа поданных голосов.

Нечего и говорить, что при таком распределении мнений российский чиновник полностью проигрывает европейскому, у которого 8 первых строчек заняли сугубо положительные качества – компетентность и деловитость (63,5% полученных в ходе опроса ответов), культура, образованность (39,9%), ответственность, надежность (37,5%), патриотизм, чувство долга (30,5%), творческий потенциал, способность к инновациям (28,2%), способность опереться на национальные традиции (23,3%) и в то же время использовать зарубежный опыт (22,9%), неподкупность (21,9%). Конечно, можно сказать, что россияне плохо знают действительные проблемы Запада и, руководствуясь старым принципом «лучше там, где нас нет», склонны несколько идеализировать евробюрократию. Допустим. Но мы анализируем лишь социальные представления в том виде, как они фактически сложились, и не претендуем на объективное сопоставление качества управленческих кадров. А на уровне образных представлений разрыв в показателях получился громадным; другой вопрос, что природа этого разрыва сложна, в какой степени он идет от знания ситуации, а в какой – от недовольства тем, как вершатся дела у нас в стране.

Выявленные характеристики личностного и профессионального ресурса обследованных персоналий фиксировались в определенной иерархической и ранговой последовательности согласно частоте информации о них в источниках анализа. Полученные на уровне социального восприятия приоритеты личностных и профессиональных характеристик государственных и муниципальных служащих можно представить четырьмя блоками: блоком профессиональных данных, блоком психологических характеристик, блоком профессиональной культуры и блоком нравственных качеств.

Эмпирически А.С. Гусевой подтверждено, что приоритетными в массовом сознании и общественном мнении являются психологические, культурологические, в т.ч. мировоззренческие, нравственные, а также профессиональные характеристики чиновников, которые влияют на их имидж, конкурентоспособность и определяют результативность деятельности.

Блок профессиональных данных, составляющих профессиональную культуру, характеризует целый спектр способностей, общих и специальных навыков и умений муниципальных служащих. Приоритет имеет технологическое мастерство муниципальных служащих, которое воспринимается социумом как “высокий профессионализм деятельности”. К искусству профессионального мастерства относятся: владение механизмами реализации принимаемых решений, владение стратегией и тактикой деятельности, воздействие на общественные явления, социальные группы, отдельного человека, владение конкретными способами деятельности в зависимости от ситуации, эффективное самовыражение личностно-деловых качеств, гибкость поведения и др.

Кроме того, в профессиональной культуре выделяются характеристики индивидуального стиля и способов деятельности, которые можно отнести к технологическим способностям, а также профессиональная работоспособность, как одна из технологических возможностей реализовать цели и задачи деятельности. В первом случае показателями эффективности является способность к диалогу и сотрудничеству, практицизм, конструктивность и конкретность, прагматизм. Профессиональная работоспособность воспринимается массовым сознанием как “основательность” и имеет такую систему показателей: инициативность, основательность, энергичность, организованность, деловитость. Кроме того среди “организованных” и “деловитых” больше всего тех, кого отличает целеустремленность. Для “энергичных” устойчивыми показателями профессионализма являются целеустремленность, эмоциональная устойчивость, напористость, показателями “основательности” становятся упорство и неотступность, настойчивость, напористость.

В группе психолого-педагогических характеристик профессиональной культуры выделяются такие критерии как коммуникативность, эмпатичность, визуальный эффект и личный магнетизм. Более всего психолого-педагогические способности соотносятся с критериями и показателями искусства спича и способностью быть лидером во взаимодействии.

Критериями организаторских способностей выступают способности, связанные с умением подбирать людей по личностно-деловым качествам, знающих дело профессионалов и создавать атмосферу сотрудничества. К инновационным способностям относятся поиск новых решений; умение прогнозировать и предвидеть результаты деятельности; отсутствие боязни риска; способность к экспериментаторству и др.

Сложный психический процесс - воля, вызывающий активность субъекта и побуждающий его действовать направленно, выглядит как эмоциональная устойчивость и уравновешенность, способность владеть собой, выдержка, кроме того, отмечены собранность, внимательность, терпение.

Среди основных характеристик мышления муниципальных служащих является последовательность и логичность мыслительных действий, а также индивидуальные особенности мышления: живость и гибкость ума, остроумие, нестандартность, критичность ума. Подобные качества ума не возникают из усваиваемой человеком системы знаний, правил мышления, а являются личностными особенностями, которые развиваются в процессе деятельности. “Степень критичности ума, - писал С.Л. Рубинштейн, - бывает очень разной у разных людей. Критичность - существенный признак зрелого ума. Некритический, наивный ум легко принимает любое совпадение за объяснение, первое подвернувшееся решение - за окончательное” .

В блоке характеристик профессиональной культуры муниципальных служащих под пристальным вниманием находятся их ценностные ориентации, мировоззренческая позиция, которые измеряют социальный эффект их профессиональной деятельности. В общих оценочных суждениях социального восприятия образа чиновника 85% составляют своеобразные черты его имиджа. Формирующими факторами социальной успешности выступают нравственные принципы, особенности мыследеятельности и ее масштабность, особенности индивидуальности, волевые усилия. Среди основных оценочных критериев - популярность в народе и доверие людей, доступность, простота, открытость, неординарность и яркость, обаяние и визуальность, чувство юмора и самоирония.

Не менее важным компонентом профессиональной культуры муниципального служащего выступает критерий образованности. Образованную личность характеризует прежде всего широкий кругозор, разнообразие интересов и разносторонность способностей, эрудиция, компетентность, интеллигентность.

Для субъекта, который выступает “носителем” образованности прежде всего показательно то, что его культурно-интеллектуальные возможности позволяют наилучшим способом овладеть стратегией и тактикой деятельности на высоком профессиональном уровне. Основной характеристикой стиля деятельности такого субъекта становится способность к диалогу и сотрудничеству, каждого четвертого отличает широкий кругозор и незаурядность, а один из трех обладает или особой политической мудростью, или политическим чутьем.

Блок нравственных качеств муниципальных служащих представляют характеристики их моральной позиции и основных принципов руководства: патриотизм и гуманизм. Моральную позицию характеризуют и определяют индивидуально-психологические и общественно-психологические качества. Среди первых выявлены такие ее показатели как скромность и щедрость души, отмечаются искренность и откровенность. В общественно-психологическом измерении нравственности личностного и профессионального “Я” проявляются справедливость, благородство, бескомпромиссность к нравственным порокам и злоупотреблениям, ответственность и долг перед людьми.

Из приведенных данных видно, что социальная оценка деятельности субъекта, являющегося признанным и успешным в социальном восприятии, основывается на признании его личностью незаурядной, действующей эффективно в силу своих нравственных принципов, неординарных способностей, профессионального искусства и технологического мастерства. Критерий социальной успешности на фоне социального восприятия профессионализма муниципальных служащих прежде всего отражает гуманистическую сущность и направленность деятельности, общественный резонанс которой определяют народное признание и доверие к личности и средствам ее деятельности.

В рамках социального восприятия критерий социальной успешности характеризует и “измеряет” ценностно-мировоззренческую и нравственную сущность муниципального служащего, его незаурядность, популярность, с точки зрения общей и профессиональной культуры, определяя тем самым социальную востребованность или невостребованность с учетом веяний времени. Социально успешный чиновник – это конкурентоспособный субъект профессиональной деятельности, это лидер, имеющий явные преимущества среди других людей, вызывающий у них доверие и признание.

Таким образом, среди основных системных показателей профессиональной культуры муниципальных служащих выделяются профессиональные данные (способности, навыки и умения, работоспособность муниципальных служащих), психолого-педагогические характеристики (коммуникативность, эмпатичность, визуальный эффект и личный магнетизм, индивидуальные особенности мышления), образованность, нравственные качества и моральные позиции.

2.3. Исследование профессиональной культуры в администрации г. Нижневартовск

Для реализации задач дипломного проекта нами был проведен опрос служащих Администрации г. Нижневартовск. Всего в исследовании участвовало 30 муниципальных служащих разного пола, возраста и с разным стажем муниципальной службы. Все опрошенные согласились с тем, что огромное значение в современных условиях приобретает рассмотрение профессиональной культуры муниципальных чиновников.

В первую очередь обратим внимание на качества служебного этикета, наиболее важные, по мнению участников опроса, для работы на занимаемой ими должности. (см. таблицу 2).

Таблица 2

Качества	% ответивших
1. Доброжелательность
2. Способность брать на себя ответственность
3. Честность
4. Дисциплинированность
5. Неподкупность
6. Принципиальность
7. Справедливость
8. Склонность к взаимопомощи
9. Способность к компромиссу
10. Признание свобод и прав окружающих
11. Служебный педантизм
12. Предприимчивость
13. Терпимость к «чужим» жизненным идеалам
14. Открытость
15. Лояльность к власти
16. Другое
17. Затрудняются ответить

Приоритетные качества служебного этикета муниципальных чиновников

Как видим на таблице 2, в число главных элементов служебного этикета муниципальных чиновников вошли прежде всего такие ценности, как доброжелательность, способность брать на себя ответственность, честность, дисциплинированность, неподкупность, а затем уже называются принципиальность, справедливость и др.

Что включает в себя профессиональная культура работника муниципального органа власти? Этот вопрос был поставлен в открытой форме и преследовал главную цель - выявить, насколько этические и профессиональные аспекты сочетаются в содержании жизнедеятельности муниципальных чиновников. Вот какие элементы содержания профессиональной культуры были названы муниципальными служащими администрации г. Нижневартовск (см. таблицу 3).

Таблица 3.

Качество	% ответивших
1. Квалификация, компетентность
2. Этика, честность
3. Умение работать с людьми
4. Ответственность, дисциплина
5. Доброжелательность
6. Образование, навыки
7. Коммуникабельность, культура речи
8. Знание законов
9. Справедливость
10.Хорошие отношения с коллегами
11. Демократичность
12.Принципиальность, упорство

Основные элементы содержания профессиональной культуры муниципальных чиновников (в %% от числа ответов)

Как видно в таблице 3, доминируют в содержании профессиональной культуры муниципальных чиновников профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически мало значимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п.

Формирование ценностей профессиональной культуры непосредственным образом зависит от характера и стереотипов профессиональной деятельности муниципальных чиновников. Каким образом чаще всего выполняется работа в администрации г. Нижневартовск? Анализ полученных ответов на данный вопрос убеждает в доминировании достаточности постановки в работе только общей задачи. Все остальное чиновники реализуют самостоятельно. В то же время для 31% опрошенных среди чиновников весьма значимым является детальная проработка каждого задания. Только 7% опрошенных чиновников способны самостоятельно ставить задачи.

«При принятии решения на чье мнение Вы чаще всего ориентируетесь?» Ответы на этот вопрос для нас весьма важны, поскольку в них выражается субъектная направленность профессиональной деятельности муниципальных чиновников.

Ответы отчетливо выявили три профессиональные ориентации муниципальных служащих:

На мнение других работников,

На собственное мнение,

На мнение руководителя.

В первом случае речь идет об ориентации на «команду». Это ориентация на чиновника-менеджера (социальный менеджеризм). Во втором случае акцент сделан на самого себя в соответствии с четко сформулированными служебными обязанностями. Это ориентация чиновника-«бюрократа» (рациональная бюрократия). В третьем случае ориентация связана исключительно с особенностями управленческой деятельности руководителя. Здесь речь идет о чиновнике консервативного, патриархального типа (патримониальная бюрократия).

Преобладание в сознании и поведении муниципальных чиновников той или иной отмеченной выше профессиональной ориентации в значительной мере, зависит от четкости определения их должностных обязанностей. Как показывает анализ, только от 3 до 5% от числа опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск работают без четко определенных должностных инструкций. С плохо проработанными инструкциями работает каждый пятый опрошенный чиновник. Точно так же обстоит ситуация с «очень четко» определенными инструкциями. Наконец, чиновников с «достаточно четкими» обязанностями - 59% от числа опрошенных.

Значит, правомерно утверждать, что в ежедневной практике управления муниципального служащего администрации г. Нижневартовска доминирующим является рационально-бюрократический тип деятельности, который проявляет себя порой вопреки установке на патримониальный тип профессиональной культуры. Современный муниципальный служащий г. Нижневартовска работает в парадигме рациональной бюрократии, но объективные условия российской практики управления вынуждают его следовать традициям патримониальной бюрократии. Это является проблемой и для руководителя, и для подчиненного. Руководителю мешают постоянная оглядка на его мнения, отсутствие инициативы, патерналистские ожидания подчиненных становится тормозом для принятия эффективных управленческих решений. В то же время подчиненные боятся проявлять инициативу, высказывать несогласие с мнением руководителя.

«Как в Вашем органе власти относятся к проявлению со стороны работников инициативы? » Ответы на этот вопрос в значительной степени объясняют характер профессиональной ориентации муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск.

Насколько учитываются их инициативы в работе? Более трети опрошенных утверждают, что чаще всего их инициативы находят поддержку, а более половины опрошенных заявили, что к инициативам иногда могут прислушаться. Неодобрение инициатив подтвердили только по 7% опрошенных чиновников.

Важную роль в оценке содержания профессиональной деятельности муниципальных служащих играют их профессиональные знания. Они, по существу, составляют ядро профессиональной культуры чиновника. Как показывает анализ, чаще всего чиновники пользуются знаниями, полученными из практики своей профессиональной деятельности. Несколько меньше опираются на собственный жизненный опыт профессиональной деятельности в органах муниципальной власти. Поэтому среди них немало занимающихся самообразованием.

Таким образом, можно заметить, что систематическими формами образования и формами повышения квалификации охвачено сравнительно немного муниципальных служащих.

«В какой степени Вы знакомы с законодательной базой Вашей профессиональной деятельности?» Ответы на этот вопрос должны были помочь уточнить степень профессиональной подготовленности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск. Если внимательно посмотреть на ответы, то можно посчитать, что муниципальные служащие выглядят специалистами, в правовом отношении подготовленными к своей профессиональной деятельности. При этом «хорошо знакомы с законами», по собственным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3–5% откровенно признались в своем правовом невежестве либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошенных муниципальных служащих не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.

В такой ситуации закономерен вопрос: «Достаточно ли муниципальным служащим имеющегося образования для выполнения своих профессиональных обязанностей?» В ответах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточности своего образования для выполнения профессиональных обязанностей. В то же время лишь примерно каждый третий чиновник уверенно заявил о полной достаточности своего образования.

Тем не менее видно, что муниципальные служащие настроены в целом весьма положительно относительно перспективы получения образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Изменение профессиональных ценностей муниципальных служащих связано с такой проблемой становления современной муниципальной службы в России, как профессиональное развитие и должностное продвижение работников муниципалитетов. В частности, принцип приема на работу уже сказывается на степени приоритетности направлений усвоения профессиональных знаний и опыта. Поэтому прежде всего реципиентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Вот как распределились «голоса» среди опрошенных (в %):

Нет ответа - 5

Непосредственно по приглашению руководителя органа власти - 46

Прошли конкурс на вакантную должность - 13

Перешли из резерва на эту должность - 13

Другое - 7

Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных муниципальных служащих прием на работу в органы местного самоуправления - это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Если эти данные связать в единое целое с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в администрацию г. Нижневартовск в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.

Более объективный характер носит подбор кадров в администрацию г. Нижневартовск из «резерва» и по конкурсу на вакантную должность. Общая численность наших респондентов, предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти по 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди «северян» только 12% от числа опрошенных в группе. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные - около двух третей опрошенных - затруднились с ответом либо вообще уклонились от него. Принципы подбора кадров зачастую укладываются в нормы патримониальной бюрократии.

Из сказанного следует, что становление современного муниципального служащего в условиях преодоления кризиса общества и стабилизации экономической, политической и социальной ситуации коррелирует с основными детерминантами формирования и развития муниципальной службы. В то же время тендерный подход существенно не влияет на оценку результатов становления профессиональной культуры муниципальных служащих. В большей степени уровень профессиональной культуры дифференцируется в зависимости от возрастной группы муниципальных служащих.

В содержании жизненных ценностей муниципальных служащих два главных приоритета - семья и интересная работа. При этом последняя связана в первую очередь с социальными гарантиями, включая достаточную зарплату, и хорошими условиями труда, близостью к месту жительства. В то же время высокое материальное положение не входит в число приоритетов. Поэтому повышение уровня профессиональной культуры напрямую не зависит у большинства муниципальных служащих от увеличения зарплаты. Можно предположить, что важно не само по себе повышение заработной платы, а разработка системы оценок, которые бы позволяли выявить индивидуальный вклад работника в результаты труда. Нынешняя система оценок часто обезличена и мало зависит от результатов труда.

В число главных элементов содержания профессиональной деятельности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск на первое место попадают этические нормы, выполнение профессиональных требований поведенческого характера. Они воспринимаются как аксиомы: аккуратность, исполнительность, четкость в работе. Другие элементы связаны с более сложными отношениями ценностной и деятельностной природы чиновничества и оказываются менее востребованными. Поэтому большинство муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск ощущают свою неполную востребованность как профессионалы управленцы, менеджеры в сфере муниципального управления.

Доминирование «кризисного» сознания муниципальных служащих в оценке социально-экономического, политического положения российского общества, развития ситуации в своем городе Нижневартовск, связано с формированием жизненных ориентации на ценности и социальное самочувствие населения. Муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск относят себя не к «элите» и даже не всегда к «средним» слоям, а в большинстве своем - к слабо определившемуся «среднему-низшему классу». Это способствует закреплению недостаточно четкого дифференцированного отношения с их стороны к формирующимся профессиональным и жизненным ценностям, восприятие которых у них практически не отличается от многих других социально-профессиональных групп населения.

Вместе с тем достаточно значительная часть опрошенных муниципальных служащих ориентируется в своей деятельности на интересы населения. Можно сделать вывод, что эти ориентации останутся лишь благими пожеланиями, если не будет разработана система критериев, оценивающая труд муниципального служащего по конечному результату (по удовлетворению потребностей населения), если люди с подобной установкой не будут получать преимущества в карьерном продвижении. Какая ценностная установка будет определяющей: удобство сотрудника для начальника или (как в бизнесе) оценка его труда в зависимости от удовлетворения потребностей клиентов (т.е. населения)?

Практически для половины опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск прием на работу в органы местного самоуправления осуществляется руководителями этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессионализм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалификационных экзаменов, а личная воля руководителя, умение подчиненного быть лично преданным руководителю оказываются порой решающим фактором его карьерного роста.

Таким образом, проведенное исследование при подготовке настоящей дипломной работы показало, что в число главных ценностей муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск вошли, прежде всего, профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и особо подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически малозначимыми оказались такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск оценили инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновников, консалтинг, методическую и образовательную деятельность. Организационная деятельность муниципальных служащих была оценена достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятельности, оценены координация работы, умение планировать деятельность, представлять интересы организации.

Главным же направлением формирования профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск выступает организационно-управленческая упорядоченность отношений в муниципальной службе.

2.4. Тенденции развития профессиональной культуры муниципальных служащих в России

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечалось 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет – срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

Приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

Разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности социально-экономического и инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно – через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

Проведенные при подготовке настоящей работы исследования по вопросам местного самоуправления и профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск позволяют выделить основные черты российской профессиональной культуры муниципального служащего. Оговорившись, что такая культура явно неоднородна и в территориальном, и в социальном разрезе, попробуем назвать здесь хотя бы некоторые распространенные характеристики и посмотреть, как они повлияли на реальную муниципальную практику.

По результатам исследования в предыдущей главе мы сделали вывод о том, что в профессиональной среде муниципальных служащих еще сохранились многие черты традиционного (позднесоветского) менталитета.

Опрошенные в ходе проведения исследования муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск отмечали, что многие граждане продолжают относиться к местной власти как к «исполкому». Муниципалитет – это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и прав и т.д. Таким образом, людьми далеко не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.

Такая позиция характерна в основном для пожилых граждан и для лиц, которые не включились в новые экономические, социальные и политические процессы в постперестроечное время (либо включились в них на общей волне, бессознательно и пассивно).

Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в традиционалистской провинции – малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.

Это формирует своего рода глубинный пласт ограничений для проводимых изменений. Общество опирается на моноцентрический образ власти, апеллируя преимущественно к высшим эшелонам власти.

Как показали проведенные в г. Нижневартовск исследования, большинство опрошенных респондентов считают, что весь потенциал местного самоуправления в настоящее время не используются: многие территории существуют за счет финансирования из регионального и федерального бюджета. Причины кроются как в неэффективной организации и недостатке финансовых ресурсов власти, так и в безынициативности граждан, спровоцированной, в свою очередь, дезориентацией в новой для себя ситуации поиска приложения своих социальных усилий.

Респонденты отмечали, что на практике наделения действенными полномочиями муниципальной власти не происходит. Причину респонденты видят, прежде всего, в том, что представители более высоких уровней не хотят и «не будут делиться своими полномочиями и ресурсами добровольно».

Расширение возможностей и ресурсной обеспеченности местной власти вызывает у населения солидарную реакцию. Особенно твердую позицию в защиту местной власти занимают представители бизнеса. По их мнению, если ресурсов у местной администрации станет больше, то результативность деятельности местного самоуправления города заметно возрастет.

Большинство респондентов уверены в необходимости совершенствования местного самоуправления. Нынешнее состояние местной власти, незавершенность реформы респонденты связывают с сопротивлением вышестоящих структур и нежеланием их делиться ресурсами и властью. По мнению опрошенных, ситуация может измениться в лучшую сторону со временем – в данный период местное самоуправление переживает этап становления.

Таким образом, по мнению большинства респондентов, нынешняя местная власть, даже со столь недостаточными полномочиями, востребована. Отсюда можно с известной осторожностью сделать вывод о том, что потенциал доверия к местному самоуправлению среди населения страны является законсервированным и может быть использован при соответствующих трансформациях системы распределения власти и собственности на локальном уровне.

В соответствии с реформой муниципальной службы жесткая иерархия, формализм, строгая дисциплина должны замениться гибкостью в применении официальных норм и правил, а замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над другими работниками трансформироваться в демократические принципы и гуманистические ценности. Именно эти признаки положены в основу современной модели профессиональной культуры муниципального чиновника.

По результатам проведенного в работе исследования можно сделать вывод, что современная профессиональная культура муниципальных служащих − это особый тип профессиональной культуры, который характеризуется: знанием современных теорий и технологий управления; умениями осуществлять профессиональную деятельность в сфере муниципальной службы в современных условиях, владением инновационными управленческими технологиями, приемами творческой неалгоритмизируемой деятельности; наличием гуманистических, демократических, интеракционистских и социализационных ценностей, способностью быть лидером, организатором; обладать творческим складом ума, стратегическим мышлением, склонностью к инновациям, готовностью находить оптимальные пути выхода из неординарных ситуаций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании теоретического анализа литературы, представленной в дипломной работе и проведенного социологического исследования по вопросам профессиональной культуры муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск можно сделать следующие выводы.

Культура в современном понимании - это освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности. Она выражена в продуктах материального и духовного труда, в системе производственных отношений и в отношении людей к природе, в системе социальных норм и институтов, в отношении людей друг к другу и к самим себе, в их мышлении, в самооценке самих себя. Имеющиеся в обществе формы и способы мышления - это показатель культуры человека, группы индивидов и общества.

Профессиональная культура представляет собой большую область явлений материальной и духовной жизни представителей определенной профессии: с одной стороны, представленную доминирующими в ней нормами и ценностями, и принятый на их основе кодекс поведения, а с другой стороны культуральное пространство, основанное на определенной идеологии и представленное в виде ритуалов и традиций, мифов и легенд, языка и системы коммуникаций, символов и лозунгов.

Ядро профессиональной культуры составляют ценности, трансформированные в определенное мировоззрение, образ мышления. В его основе лежит доминирующее мировосприятие, национальные особенности, общие задачи организации и ряд других факторов, оказывают и непосредственное, и опосредованное влияние на формирование профессионального менталитета отдельных лиц. Из ценностей вытекают стили поведения, общения и т.п.

Деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.

Правовая регламентация деятельности муниципального служащего предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия муниципальных служащих:

Подчинение должностному регламенту и служебной субординации;

Адекватное реагирование на мотивационные стимулы, принятые в муниципальной службе.

Ориентация муниципальной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств муниципальных служащих. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор муниципальных работников, контрактный механизм взаимоотношений муниципального служащего и администрации муниципалитета, периодическая оценка персонала.

Для управленца-профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензионно-разрешительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о «тайнах» административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений.

Важным условием дебюрократизации и изменений существующих отрицательных деформаций муниципальной службы является совершенствование профессиональной культуры, стиля управления и манер поведения муниципальных служащих. Практический подход к решению данного вопроса связан с разработкой этического профессионального кодекса муниципального служащего, выражающего в общей форме ценности, нормы и требования к назначению и характеру его деятельности как посреднику между государством и обществом.

На наш взгляд, совершенствование механизма управления процессом формирования профессиональной культуры муниципальных служащих должно вестись по трем направлениям:

Обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы местного самоуправления;

Аттестация муниципальных служащих независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев;

Совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих.

Для современной России порядочность в нравственных позициях профессиональной подготовки специалистов, в выполнении своих функций, стала стратегическим фактором выхода государства из сложной социально-экономической и политической ситуации. Формирование в социальной рефлексии российского муниципального служащего максимально высокой ответственности перед гражданами, добросовестности – во многом предопределяется мерой осознанности ими такого понятия как профессиональная культура. То есть, муниципальный служащий должен обладать не только совокупностью таких служебно-профессиональных черт, как компетентность и квалификация, но и целым рядом социальных и нравственно психологических черт.

К общим социальным чертам, важным для профессиональной культуры муниципального служащего, относятся патриотизм, гуманистическое мировоззрение, интересы, запросы, стремления и др. Они формируются на протяжении всей жизни человека. Служебно-социальные черты характеризуют муниципального служащего как сознательного гражданина, понимающего реалии социально-политической обстановки и обладающего достаточными способностями и готовностью выполнять свой гражданский долг.

Важной совокупностью черт, характеризующих личность муниципального служащего, являются морально-психологические черты. Трудно себе представить личность муниципального служащего без таких волевых черт, как целеустремленность и самообладание, самостоятельность и решительность, настойчивость и инициативность. Обладая этими качествами, муниципальный служащий способен систематически направлять свои действия на достижение определенных целей, управлять своими чувствами и эмоциями, принимать своевременные, обоснованные и устойчивые решения, работать с большим напряжением духовных и физических сил.

Проведенное социологическое исследование при подготовке настоящей дипломной работы показало, что в число главных ценностей муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск вошли, прежде всего, профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически малозначимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципальные служащие администрации г. Нижневартовск оценивают инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновников, консалтинг, методическую и образовательную деятельность. Организационная деятельность оценивается достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятельности, оцениваются координация работы, умение планировать деятельность, представлять интересы организации.

Практически для половины опрошенных муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск прием на работу в органы местного самоуправления осуществляется руководителями этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля муниципальных служащих, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. Это подтверждает нашу гипотезу о доминирующем авторитарно-функциональном типе чиновника, питательной почвой для которого остаются господствующие патримониальные традиции. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессионализм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалификационных экзаменов, а личная воля руководителя, умение подчиненного быть лично преданным руководителю оказываются порой решающим фактором его карьерного роста.

В числе составляющих профессиональной культуры, которые, по мнению респондентов, в меньшей степени нуждаются в корректировке, оказались умения отстаивать разумные, основанные на правовой основе, правила внутреннего распорядка; предприимчивость; умения организовать работу, стимулировать и развивать самоуправление; умения мотивировать сотрудников к эффективной трудовой деятельности; умения передавать информацию (вести телефонные переговоры, правильно составлять документы); умение оценивать реакцию окружающих (психологическая проницательность); и др. Качества, отмеченные как положительные, т.е. не нуждающиеся в существенной корректировке, занимают значительное место в содержании деятельности муниципального служащего. Причиной этому является, по нашему мнению, тот факт, что названные составляющие профессиональной культуры − это, по сути, его основные служебные обязанности, которые он выполняет изо дня в день. Возможно, именно с этим связано представление чиновника об их развитости и доступности в овладении.

Исследование профессиональной культуры показывает, что в настоящее время наблюдается трансформация прежних ценностей. Сегодня многим людям, в том числе и руководителям органов муниципальной власти, открывается знание того, насколько их сознание неадекватно современной жизни. Поэтому происходит отказ от прежних ценностей и принятие новых, в связи с чем наблюдается противоречивая картина полученных результатов.

Объяснить это можно тем, что современное российское чиновничество как профессиональное сообщество сформировалось, с одной стороны, из людей, чье становление пришлось на советский период. Как правило, это бывшие партийные и комсомольские работники, что объясняет сохранение многих прежних традиций в среде чиновников, их приверженность лозунговым призывам. С другой стороны − в числе муниципальных служащих уже есть представители, чье становление приходилось на время эпохи кризиса, поэтому их индивидуальные ценностные системы были подвергнуты значительному влиянию внешних, во многом противоречивых сил. В связи с этим значительная часть респондентов продолжает считать, что человек – это послушный «винтик» в бюрократической машине, другие - уже отдают приоритет творческому работнику, поддерживая его инновационный поиск и создавая условия для удовлетворения его потребности в самореализации.

Как показал анализ деятельности муниципальных служащих администрации г. Нижневартовск, в профессиональной культуре муниципальных служащих типичными являются установки, связанные с готовностью следовать нормам права, инструкциям и служебным традициям: исполнительская готовность, способность выполнять служебные задания в срок, готовность реализовывать указания руководителя без их критической оценки, добросовестность, что совпадает с результатами масштабных общероссийских исследований. Это вполне соотносится с такими ценностями, как дисциплинированность, безотказность в выполнении любого поручения, жесткий контроль.

Совершенно очевидно, что в России необходимо создавать собственные уникальные управленческие технологии в государственном и муниципальном управлении, способные учесть специфику развития трансформирующегося социума.

1. Нормативно-правовые акты

1.1. Страсбург. Европейская хартия местного самоуправления: хартия от 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – 07 сентября. – № 36. – Ст. 4466.

1.2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [по состоянию на 30 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – 26 января. - N 4. - Ст. 445.

1.3. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [по состоянию на 25 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – 06 октября. – № 40. – Ст. 3822.

1.4. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ [по состоянию на 25 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – 05 марта. – № 10. – Ст. 1152.

1.5. Российская Федерация. Президент. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. - 2006. – 11 мая. - N 97.

1.6. Российская Федерация. Президент. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05 ноября 2008 г. // Российская газета. - 2008. – 06 ноября. - N 230.

1.7. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 апреля 1995 г. [по состоянию на 21 юля 2006 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2005. – № 4. – Ст. 345. с дальн. изм.

1.8. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О выборах глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе населением: закон от 18 июня 2003 г. № 33-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2003. – № 5. Ч. 1. – Ст. 623. с дальн. изм.

1.9. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях: закон от 18 июня 2003 г. № 35-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2003. – № 5. Ч. 1. – Ст. 625. с дальн. изм.

1.10. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и порядке его изменения: закон от 7 июля 2004 г. № 43-оз [по состоянию на 21 июля 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 5. – Ст. 819. с дальн. изм.

1.11. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: закон от 25 ноября 2004 г. № 63-оз [по состоянию на 18 февраля 2005 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 11. – Ст. 1610.; 2005. - № 11. – Ст. 1290.

1.12. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 9 декабря 2004 г. № 78-оз [по состоянию на 19 декабря 2005 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2004. – № 12. Ч. 1. – Ст. 1780. с дальн. изм.

1.13. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 6 декабря 2005 г. № 128-оз [по состоянию на 17 июля 2006 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2005. – № 12. Ч. 1. – Ст. 1416. с дальн. изм.

1.14. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума автономного округа. Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: закон от 20 июля 2007 г. № 113-оз [по состоянию на 22 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. - 2007. – № 7. – Ст. 927. с дальн. изм.

1.15. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Дума г. Нижневартовск. О внесении изменений и дополнений в Устав города Нижневартовска: постановление от 20 июня 2005 г. № 502 [по состоянию на 06 февраля 2009 г.] // Официальный сайт администрации и Думы г. Нижневартовска [Электронный ресурс]. Режим доступа // Российская Федерация. Президент. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. - 2006. – 11 мая. - N 97.

0

Факультет экономики и управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Управление общественными отношениями»

Профессиональная культура и ответственность государственных служащих

Введение

2. 1 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности

2. 3 Проблемы в формировании духовно-нравственных качеств госслужащего г. Москвы

Заключение

Введение

Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.

Актуальность исследования обусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм, компетенции и механизма ответственности в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.

Объектом исследования являются различные теоретические концепции, сформированные в общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности и проблемами государственной службы, а предметом - этические нормы и требования к государственным служащим.

Методологическую основу исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений.

Целью курсовой работы является комплексное теоретическое исследование проблем этики, компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.

1) анализ правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;

2) исследование особенностей прохождения государственной гражданской службы;

3) выявление проблем соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего, в том числе соблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамках компетенции государственным гражданским служащим;

4) определение видов ответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения к ответственности государственных служащих;

5) установление проблемы ответственности должностных лиц;

6) разработка мероприятий по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими.

1 Этика и культура государственного служащего: общая характеристика

1. 1 Профессиональная и административная этика: предмет, структура, сущность, система требований

Термин «этика» - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова «этос» - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально -этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т. д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т. д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и моральнопсихологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.

Таблица 1 - Система требований к государственному служащему

	государственная должность	государственная должность
	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности
Знание рациональных приемов работы с информацией	Умение определять потребность в информации, провести анализ и представить результаты анализа	Умение находить способы решения поставленных задач, анализировать, координировать и контролировать ход их выполнения	Умение ставить задачи подчиненным, прогнозировать последствия решений, анализировать и контролировать ход их выполнения, видеть перспективу
Ответственно сть. Стремление действовать самостоятельно, исполнять обязанности без внешнего контроля	Ответственность. Стремление действовать самостоятельно, исполнять обязанности без внешнего контроля	Ответственность. Самостоятельность в принятии решений, готовность брать на себя ответственность за принятые решения и действия	Ответственность. Самостоятельность в принятии решений, готовность брать на себя ответственность за принятые решения и действия, а также их последствия

Младшая го сударственная должность	государственная должность	государственная должность	Главная государственная должность
	Исполнительность и дисциплинированность. Своевременно и качественно выполнять работу, подчиняться установленному порядку		Исполнительность. Своевременное и качественное выполнение заданий и поручений вышестоящих руководителей.
Организованность и собранность в работе. Умение рационально организовать свое рабочее время	Организованность и собранность в работе. Умение рационально организовать свое рабочее время, планировать свою работу
Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией.	Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией. Творческое применение своего профессионального опыта	Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией, творческое применение своего профессионального опыта	Инициативность. Стремление к выдвижению новых целей и поиску новых средств их достижения
Умение сотрудничать с другими людьми	Коммуникабельность, умение сотрудничать с другими людьми		Способность к сотрудничеству, гибкость в поведении, умение находить эффективные способы решения в конфликтных ситуациях
Стремление к самообучению		Способность к накоплению и обновлению профессиональных знаний и умений	Способность к накоплению и обновлению профессиональных знаний и умений
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности	профессиональных знаний в зависимости от специализации должности
Знание нормативных правовых документов, требуемых должностью	Знание законов и иных нормативных правовых документов, требуемых должностью	Знание законов и иных нормативных правовых документов, требуемых должностью	Знание законов и иных нормативных правовых документов, регламентирующих служебную деятельность

Попытаемся раскрыть более подробно отдельные этические требования, возможно, не самые основополагающие и принципиальные, но, тем не менее, играющие немаловажную роль в формировании представления о том, каким же должен быть моральный облик государственного служащего.

Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относится к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек - главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего -постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Административная этика - это вид профессиональной этики, вместе с тем ее можно трактовать как науку о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в организациях, в данном случае в аппаратных структура» государственной власти и местного самоуправления.

Цель административной этики -- помочь объединить, говоря словами Сократа и Платона, "благо, истину и красоту", преодолеть нигилизм и неверие в силу ума и духа человека. Функции административной этики -социально-нравственная ориентация, моральное регулирование, воспитание, по большому счету - обеспечение прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.

Предметом административной этики являются: моральные нормы, принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии аппарата государственного управления. Под этим углом зрения и следует изучать нравственные основы государственной и муниципальной службы, анализировать нравственное сознание и нравственное поведение служащих, а также средства и формы социального одобрения или осуждения их действий и поступков.

В этом контексте главное - устоять на почве честности, порядочности и правдивости, не допустить, чтобы преодоление одних мифов породило новые, не менее опасные иллюзии.

На первом плане административной этики - научная разработка нравственных аспектов ответственности служащего, диалектики его прав и обязанностей, отношений индивида и государства. Актуальной остается подготовка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулирования административной деятельности и служебных отношений. Такие рекомендации могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще. Они существенно помогут создать более благоприятные условия для успешных рыночно-демократических преобразований.

Главная задача изучения нравственных проблем государственной и муниципальной службы заключается в том, чтобы через познание природы и специфики общих моральных принципов исследовать основные тенденции и закономерности нравственного развития аппарата современного Российского государства, определить основные нравственные требования к служащим управленческих структур.

1. 2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих

Характерным для всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.

Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило

Один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.

Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2. 5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1. 4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2. 5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

1. 3 Кодекс государственного служащего: основные принципы

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

Законность;

Демократизм;

Профессионализм.

Законность и демократизм- общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм -это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей.

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего - поддерживать уровень своей квалификации;

б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность.

в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы.

2 Анализ профессиональных и нравственных качеств государственных служащих

2. 1 Морально-нравственный авторитет органов государственной службы среди населения

Основной целью государственной гражданской службы является обеспечение эффективного функционирования государственных органов. С точки зрения институционального подхода государственная гражданская служба выступает как особый институт реализации функций государства. Важнейшими функциями современной государственной гражданской службы являются: регулирующая функция; функция обеспечения; организационная функция; функция контроля.

Государство осуществляет свои функции посредством особой категории людей, профессионально подготовленных для этой цели, наделенных особыми полномочиями, правами и ответственностью.

Как показали результаты исследования, неудовлетворенность государственных гражданских служащих состоянием исполнения должностных обязанностей обусловлены: невысоким уровнем материального вознаграждения - 63, 3% ответов, отсутствием четких критериев оценки результатов деятельности - 35, 5%, несоответствием уровня профессионального образования требованиям должности - 35, 4%, слабой связью между уровнем профессионального образования и карьерным продвижением работника - 31, 8%.

Государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей чаще всего ориентируются на инструкции (53%), нормативные правовые акты Российской Федерации (63, 6%), указания непосредственного руководства (70, 5%). Ориентация на личные интересы, интересы своей организации, а также интересы общества и граждан имеет в оценках государственных гражданских служащих примерно одинаковый приоритет. Данную ориентацию выбирает каждый пятый из числа респондентов (20%). Самый низкий уровень важности для государственных служащих при принятии решений имеет руководство собственными представлениями о том, какие обязанности следует выполнять.

Государственные служащие отмечают постоянное увеличение эффективности своей деятельности. Согласно исследованиям, доля респондентов, считающих, что эффективность повысилась, увеличилась с 2006 по 2009 годы на 7, 3%, а доля, считающих, что изменений не произошло, снизилась на 11, 4%;

Анализ статистических данных кадрового состава системы государственного управления, а также нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных служащих, сравнительные характеристики качественного состава аппарата государственных органов позволили выявить проблемы развития системы

управления персоналом. Работа с кадрами является важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления.

Недостаточная разработанность кадровых технологий и субъективные трактовки их различными органами власти, слабость социальных и правовых гарантий негативно сказываются на авторитете государственных служащих.

По мнению респондентов статусная неустойчивость вызывает у гражданских служащих серьезную озабоченность. Около восьми процентов опрошенных респондентов подтверждают уверенность в своем служебном положении, 34, 6% считают, что их служебное положение нестабильно. Около половины опрошенных государственных служащих связывает работу в федеральных органах власти с перспективами карьерного роста, а 44, 2% служащих надеются на возможность заработать, 40, 4% стремятся занять более достойное место в обществе.

Превращение государственной гражданской службы в высокопрофессиональный институт общественного служения происходит в рамках системы правовых, нравственных, кадровых отношений, формирующих и востребующих профессионализм служащего. В результате социологических исследований выявлено, что на государственной гражданской службе наблюдаются: неэффективное использование кадрового потенциала; острый дефицит высококвалифицированных специалистов среднего возраста; резкое снижение компетентности и нравственных качеств служащих; высокий уровень коррупции, утрата мотивации.

Наиболее существенными проблемными зонами в функционировании института государственной службы, подлежащими приоритетному разрешению и регулированию, государственные служащие называют уход от ответственности (40%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость госаппарата (26%). Государственные служащие отмечают отсутствие ощутимых результатов своей работы (18, 9), несоответствие уровня их квалификации выполняемым обязанностям (20, 1) и отсутствие перспектив служебного роста (13, 9), результаты квалификационного экзамена, аттестации, прохождения конкурса, переподготовки и повышения квалификации, нахождения в кадровом резерве остаются минимально значимыми для карьерного роста.

Статистические и социологические данные свидетельствуют о том, что новая система формирования служащего как профессионала складывается медленно. Многие служащие оказываются не готовыми к работе в условиях реформируемого общества. На профессиональную некомпетентность многих служащих обращают внимание 22, 6% их коллег. 53, 8 % опрошенных отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемым должностям. 40 % респондентов считают, что в развитии профессиональных качеств в последние годы наблюдается отрицательная динамика - компетентность служащих снижается, остаются невостребованными положения науки о государственной гражданской службе.

Существующая в настоящее время культура государственной гражданской службы не в полной мере соответствует социальным потребностям и потребностям ее развития как социального института. В оценках населения гражданской службы и эффективности ее функционирования доминирует негативное отношение, все боле увеличивающее разрыв между властными структурами и обществом.

В числе основных причин, мешающих повысить авторитет гражданских служащих среди населения, респонденты отмечают коррумпированность гражданских служащих (31, 7%), бюрократизм (25%), оторванность от интересов граждан (50, 2%), недостаток нравственных качеств (22, 5%), слабую профессиональную подготовку (31, 7%). По мнению большинства граждан, отчужденность возникает по той причине, что органы государственной власти не выполняют заявляемых целей, служащие руководствуются в своих действиях не интересами страны или граждан, а узко корпоративными или только своими личными. В установках и образцах поведения на государственной гражданской службе, которые являются важнейшими характеристиками социального института, превалируют лояльность к вышестоящим органам и руководителям, четкая иерархия и субординация, обязательное подчинение приказам и распоряжениям вышестоящих структур и органов, связь с государством и проводимой политикой. В спектре доминирующих профессиональных установок среди служащих почти не нашли отражения установки на оказание государственных услуг гражданам.

Анализ факторов успешности карьерного продвижения как государственных служащих, так и студентов - будущих государственных служащих, показывает, что у студентов, неработающих в сфере государственной службы и не имеющих практики работы на государственной службе наиболее значимыми оказались факторы, которые были обозначены как «ум», «профессионализм» и «удача». При этом следует отметить, что первые два фактора являются субъективными (личностными). Они имеют максимальную представленность в исследуемой подвыборке, что свидетельствует том, что большинство студентов-первокурсников в начале своего профессионального становления делает ставку на субъективные факторы. Однако в первую тройку вошел так же объективный фактор -«удача».

У студентов, не являющиеся государственными служащими, но уже прошедших практику на государственной службе наибольшую долю занимают уже 6 факторов: «ум», «удача», «профессионализм», «деньги», «связи», «упорство».

Так, фактор, занимающий первое место, является субъективным (личностным), на втором месте стоит фактор объективный - удача. Третье место занимает опять субъективный фактор - «профессионализм», который дается личности не от природы, следовательно его можно развить и сделать более карьерно-успешным. Четвертый и пятый факторы являются отражением внешних условий карьерной успешности и шестое место занимает субъективный фактор - «упорство».

Совершенно другого рода ответы дали люди, имеющие опыт работы в органах государственной службы. Наибольший весу них имеют первые три фактора: ум, профессионализм, хорошее образование. Все три фактора являются субъективными (личностными). Можно сделать вывод, что на данном этапе профессионального становления личность придает большее значение субъективным факторам своего развития, несет ответственность за свое развитие. Так, именно на этом этапе карьерного развития служащий должен как можно четче определить свои карьерные цели и свой карьерный план.

2. 2 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности

Проблема профессионализма и профессионализации кадрового корпуса государственной гражданской службы уже многие десятилетия не теряет своей актуальности, что обусловлено, по крайней мере, двумя причинами.

Во-первых, это элементарное требование времени и поступательного развития общества, где профессионализм не только представляет собой результат овладения определенной профессией, но и призван реализовывать «необходимость опережающего развития способностей человека, формирование его интеллекта».

Во-вторых, уровень профессионализма государственных гражданских служащих уже многие годы остается далеким от идеала, о чем свидетельствуют результаты ряда социологических исследований.

С целью детального изучения проблем, накопившихся в обозначенной предметной области, воспользуемся результатами факторного и кластерного анализа массива данных наших последних исследований, остановившись на комплексной диагностике профессионализма государственных гражданских служащих.

Таблица 2 - Содержание фактора профессионализма государственных служащих

В зоне положительных значений выделившегося фактора находятся респонденты, которые знают и соблюдают стандарты своей профессиональной деятельности, а также имеют достаточно четкое представление о качестве ее результатов. Кроме того, у них есть потребность в привлечении и использовании в своей деятельности новых достижений в их профессиональной области, в этой связи они самостоятельно повышают уровень своей профессиональной квалификации. Вероятно, поэтому они успешно справляются со своими профессиональными задачами, часто достигают максимальных результатов своей деятельности и получают от нее удовлетворение.

Поэтому данный фактор мы назвали фактором профессионализма государственных гражданских служащих. В таблице 2 представлены параметры фактора профессионализма и факторные веса; на рисунке 1 -графическое отображение распределения массива данных по фактору профессионализма государственных гражданских служащих. В целом в зоне отрицательных значений фактора находится 24% государственных гражданских служащих.

Рисунок 1 - Графическое отображение распределения массива данных по фактору профессионализма государственных гражданских служащих

Так, 68% респондентов из кластера 4 вносят предложения по вопросам совершенствования их профессиональной деятельности, а также деятельности их подразделения, по вопросам работы с ними часто советуется непосредственный руководитель (55%), однако мнение представителей крайней типологической группы (кластер 2) учитывается лишь в 8% случаев (23% согласий в кластере 3). Руководство видит и отмечает вклад более половины «профессионалов» в деятельность их подразделения (60%) и организации (50%), в то время как вклад «непрофессионалов» в деятельность подразделения и организации значительно ниже: 17% и 8% соответственно. Такие цифры могут говорить о низком качестве деятельности представителей кластеров с отрицательными координатами.

Таблица 3 - Распределение респондентов разных типологических групп по срокам их работы в органах государственной власти

Высоких показателей профессиональной деятельности «непрофессионалы» могут не достигать в т. ч. числе из-за отсутствия условий для реализации своего потенциала. Так, у 67% респондентов зоны положительного значения фактора есть очевидная возможность применять в работе их знания, умения и навыки, полученные в рамках дополнительного образования, против 25% респондентов зоны отрицательных значений фактора. Кроме того, «непрофессионалов» настолько не замечает руководство, что приветствует их желание повышать квалификацию, проходя обучение в вузе, лишь в 25% случаев, в то время как 68% респондентов из зоны положительных значений фактора говорят об обратном.

Не удивительно в этой связи, что большинство «профессионалов» (79%) получает удовлетворение от выполняемой ими работы, и лишь 8% респондентов кластера 2 и 45% респондентов кластера 3 удовлетворены своей работой.

Как видно, прослеживается четкая зависимость распределения респондентов по типологическим группам от срока их работы в органах власти. Так, в зоне отрицательных значений фактора находится большинство госслужащих, которые отработали в органах государственной власти менее 3 лет. В то же время место в типологической группе с положительными координатами в большинстве своем занимают чиновники, имеющие немалый стаж работы в органах власти (более 10 лет). Из этого следует первое объективное следствие: профессионализм приходит с опытом.

И второе следствие: в органах государственной гражданской службы не вполне эффективно действует система профессиональной адаптации новых сотрудников, что являет собой угрозу для профессионализма всей государственной гражданской службы.

Таким образом, необходимо сделать вывод о не вполне высоком уровне профессионализма кадров органов государственной гражданской службы, что во многом является следствием малоэффективной реализации основных функций кадровой политики. С одной стороны речь идет о низкой эффективности функционирования системы адаптации новых кадров, которая влечет за собой снижение уровня их профессиональной самореализации, а с другой - это следствие не вполне эффективно работающей системы дополнительного профессионального образования.

2. 3 Проблемы в формировании духовно-нравственных качеств госслужащего

Развитие государственной гражданской службы неразрывно связано с изменением культуры как своеобразного «самосознания» социального института, выражающего общие ценности, определяющего способ социальных отношений и деятельности данного института. В контексте обеспечения устойчивого институционального развития государственной гражданской службы как открытой, динамичной социальной системы особую роль играет формирование культуры, адекватной новым условиям, отражающей гибкость и социальную плодотворность государственного управления.

Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач.

Так, с одной стороны - власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны - ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.

Требования к государственным служащим.

Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:

Эта группа требований связана с наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т. д.);

Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность - эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину;

Культура государственной гражданской службы ориентирована в значительной мере не столько на рационализацию процессов, сколько на сложившиеся традиции и обычаи. Подавляющее большинство служащих 54, 3% - руководствуются указаниями непосредственного руководителя и частично должностными обязанностями, 47, 3% - должностными регламентами, 15% - интересами своей организации, 13, 4% - только указаниями начальника, 6, 5% - собственными представлениями о том, что необходимо выполнять, 8, 1% - интересами общества.

Для соответствия результатов деятельности служащего высоким требованиям и нормам важным представляется превращение норм и ценностей служебной деятельности в положительные мотивы личного поведения конкретных служащих. Определяющим механизмом решения этой задачи является создание условий для профессионализации государственной гражданской службы. Решение большинства задач государственной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым потенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств государственных служащих. На одно из первых мест выдвигается кадровое обеспечение институционального развития.

Культура государственной гражданской службы как социального института является важнейшим фактором ее институционального развития. В этой связи можно выделить и ряд других ценностей, характеризующих новый этап развития государственной службы. Значительной частью служащих признается значение таких норм и ценностей государственной гражданской службы, как добросовестное отношение к работе (68, 8%), дисциплинированность (33, 8%), способность брать на себя ответственность (30, 6%), инициативность (28, 5%), доброжелательность (27, 6%), честность (22, 6%), принципиальность (17, 6%), признание прав и свобод граждан (16, 2%).

Выделяют характеристики культуры, сдерживающие процесс институционализации: ориентация на традиционные формы профессиональной деятельности; недостаточный уровень профессиональной подготовки; отчужденность части служащих от результатов профессиональной деятельности; отсутствие необходимой связи между профессиональными и нравственными ценностными ориентациями служащих.

По данным исследований, 45, 2 % опрошенных государственных служащих соблюдение дисциплины и порядка ценят выше таких критериев, как реальная польза (24, 7 %), строгое соблюдение правил (22, 9 %), творчество, инициатива (30, 8 %). Представленные данные подтверждают тот факт, что как социальный институт государственная гражданская служба еще находится на достаточно низкой стадии развития, поскольку в ней слабо поощряются не только соблюдение правил, но и творчество, инициатива.

В современных условиях основой институционального развития гражданской службы являются система ценностей, новые императивы профессиональной деятельности служащих, которые обеспечивали бы переход к более высокому качеству службы - служению обществу.

Ценности определяют стержень личности служащего, оказывают влияние на содержание его социальной активности профессиональной деятельности. Выбор модели поведения служащего, с одной стороны, объективно задан доминирующими в данном социальном институте социальными, культурными и другими условиями, с другой - определяется субъективным набором жизненных ценностей конкретного государственного гражданского служащего. Анализ ценностных ориентаций, устремлений служащих позволяет более глубоко проанализировать существующие тенденции и определить общую направленность развития культуры государственной гражданской службы.

Причины деформации ценностного пространства во многом связаны с незавершенностью институционализации государственной гражданской службы, отсутствием многих необходимых норм и форм служебно-профессиональных отношений. Реальную почву для бюрократических проявлений, по мнению служащих, составляют протекционизм, назначения на должности по принципу личной преданности и отсутствие открытых конкурсов на замещение вакантных должностей (55, 7% опрошенных), отсутствие четких критериев объективной оценки эффективности исполнения служебных обязанностей (37, 3%).

Развитие культуры государственной гражданской службы как социального института неразрывно связано с такими важнейшими компонентами, как: совершенствование профессиональной среды (определение социально-нормативных регуляторов, обеспечивающих соответствие параметров внутренней среды государственной гражданской службы и окружающей социальной среды); оптимизация системы управления персоналом, направленная на установление органичной связи целей государственной службы, служебного поведения и результатов деятельности служащих; выработка более эффективной профессиональной социализации и непрерывного профессионального развития государственных гражданских служащих, способствующих обеспечению качества государственного управления, адекватного потребностям развития правового и социально ответственного государства.

3 Выводы и рекомендации по повышению профессиональной культуры и ответственности госслужащих

3. 1 Мероприятия по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими

Этический кодекс регулирует отношения государственных служащих Российской Федерации по исполнению установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами обязанностей, ограничений, ответственности государственных служащих.

Этический кодекс определяет свод правил добросовестного, антикоррупционного поведения государственных служащих.

Этический кодекс предназначен для профилактики недобросовестного и коррупционно опасного поведения государственных служащих, закрепления в повседневном поведении государственных служащих норм добросовестности и нетерпимости к коррупции, для оказания государственным служащим помощи в выполнении этих норм и информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. С этой целью на предприятиях разрабатываются и принимаются этические кодексы.

Опишем процедуру внедрения этического кодекса в практику работы.

С момента вступления в силу этического кодекса непосредственный руководитель обязан информировать государственных служащих о его положениях;

Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем;

Работающий государственный служащий и поступающий на службу, знакомится с положениями кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности;

Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним;

Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений этического кодекса;

Обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственного служащего;

Этический кодекс прописывает ценности, которыми должны руководствоваться в своей деятельности государственные гражданские служащие;

Принципы этического кодекса внедряются через корпоративную культуру и традиции администрации;

С целью повышения престижа государственной власти и ее аппаратов в средствах массовой информации появляется информация о том, что в администрации принят этический кодекс и его основные принципы;

Пример соблюдения этического кодекса демонстрируется на личном примере руководителя;

Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.

Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений этического кодекса.

Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем.

Если он не уверен в том, как необходимо поступить, он должен обратиться к компетентному лицу.

Компетентным лицом может быть руководитель, сотрудник органа по вопросам государственной службы, специальной комиссии (например, по этике), другое компетентное должностное лицо.

Обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственного служащего.

Нарушение кодекса квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и влечет одно из дисциплинарных взысканий, установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Наложению дисциплинарного взыскания за нарушение настоящего кодекса, если оно не связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей, прямо установленных иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями, предшествует процедура согласования с государственным служащим, включающая:

Рассмотрение обстоятельств нарушения;

Согласование возможности устранения причин, условий и последствий нарушения;

Согласование гарантий предотвращения нарушений в будущем;

Обсуждение адекватности предполагаемого дисциплинарного взыскания.

По просьбе государственного служащего процедура согласования может быть проведена с участием вышестоящего уполномоченного должностного лица, или специальной уполномоченной комиссии.

3. 2 Роль средств массовой информации в формировании профессионализма у государственных служащих

Современная ситуация в стране оценивается как нестабильная. Это связано с существенным изменением жизненных стратегий и ценностных ориентаций значительной части сегодняшней молодёжи, ее отчуждением от отечественной культуры, общественно-исторического опыта своего народа, с отсутствием чётких перспектив в воспитании личности. Под влиянием западной культуры произошла переоценка духовных и нравственных ценностей, присущих молодым гражданам. Сила негативного влияния, исходящая от телевидения, Интернета, безграничного моря аудио- и видеопродукции, во много раз превзошла влияние других общественных институтов. Человеку - молодому и взрослому - стало не просто отличить свои собственные желания и мысли от тех, что навязывают ему извне.

Тем не менее, в настоящее время в российском обществе сложилась уникальная ситуация, при которой у молодежи наблюдается всплеск национальных, гражданских, патриотических чувств. 97 % опрошенных считают себя гражданами России, у большинства респондентов принадлежность к своему народу, осознание того, что они являются гражданами России, вызывает положительные эмоции (гордость - у 50 % респондентов, спокойную уверенность - у 40 %). Доля тех, кто испытывает по этому поводу обиду, ущемленность, униженность, крайне мала (1-2 %). Высок и уровень патриотизма. Подавляющее большинство представителей молодежи (72 %) считают себя патриотами России и гордятся своей Родиной (73 %).

Развитие нравственных качеств у будущих государственных служащих представляет собой системный, полифункциональный, управляемый процесс. Поэтому реализация перечисленных условий возможна в рамках продуктивной модели развития нравственных качеств у будущих специалистов, включающей функционально-целевой, содержательный, деятельностно-технологический, критериально-оценочный и результативно-корректирующий компоненты, которая, интегрируя весь спектр воспитательных мероприятий, является вектором развития нравственных качеств личности будущих государственных служащих.

В содержание функционально-целевого компонента включается приоритетная цель, задачи и функции процесса развития нравственных качеств. Содержательный компонент проявляется в организации соответствующей образовательно-развивающей среды, адаптивности содержания процесса развития нравственных качеств требованиям, предъявляемым к государственным служащим (требованиям профессиограммы); вариативности содержания процесса развития нравственных качеств с учетом социальных изменений и индивидуального уровня подготовленности специалиста.

Деятельностно-технологический компонент предполагает соответствующее психологическое, методическое, организационное, информационное, технологическое подкрепление процесса развития нравственных качеств, использование соответствующих методов и форм организации профессиональной подготовки будущих специалистов и адекватное управление данным процессом.

Критериально-оценочный и результативно-корректирующий компоненты позволяют осуществить выбор критериев и диагностику успешности развития у будущих государственных служащих нравственных качеств и констатировать эффективность методических решений (либо необходимость проведения корректирующих мероприятий).

Управление развитием нравственных качеств будущих государственных служащих представляет собой особый род деятельности, в ходе которой ее субъекты посредством реализации функций управления (целеполагания, планирования, организации, исполнения, руководства, контроля и коррекции) обеспечивают развитие нравственных качеств, организованность совместных усилий, направленность на достижение воспитательных целей, определенных социальным заказом, требованиями, предъявляемыми к профессиональной функциональности будущих специалистов.

Проектирование адекватной технологии управления развитием нравственных качеств в профессиональной подготовке будущих государственных служащих, в основе которого заложена идея системного развития нравственных качеств посредством применения комплекса методов, форм и средств нравственного воспитания с учетом специфики образовательного процесса в управленческом вузе и реализации адекватных принципов управления (гуманизма, личной ориентированности, направленности на удовлетворение потребностей студентов в личностнопрофессиональной идентификации; опоры на духовно-нравственные основания профессиональной деятельности и воспитательных воздействий; прогностической направленности, учета изменяющихся потребностей внешней и внутренней среды, опережающей реакции на них; учета интересов субъектов воспитательного процесса и возможностей их реализации; демократичности, нацеленности на свободную и всестороннюю включенность личности в обсуждение, выработку и принятие управленческих решений на всех уровнях управления; открытости влияниям внешней социально-профессиональной среды, возможности обсуждения проблем и компетентностного участия в их решении всех заинтересованных лиц и социальных институтов; адресной направленности, ориентации технологии управления на развитие конкретной личности с учетом качества ее работы и спектра решаемых задач; соответствия управленческого воздействия требованиям социального окружения и индивидуальным потребностям личности в развитии и саморазвитии).

Системой мер по информационному обеспечению в области патриотического воспитания предусматривается:

Создание условий для более широкого участия средств массовой информации в пропаганде патриотизма, формирование государственного заказа на производство продукции патриотической направленности организациями культуры, искусства и средствами массовой информации;

Противодействие попыткам дискредитации, девальвации патриотической идеи в средствах массовой информации, произведениях литературы и искусства;

Поддержка и содействие расширению патриотической тематики в телевизионных программах, изданиях периодической печати, произведениях литературы и искусства;

Содействие развитию творческого потенциала журналистов, писателей, кинематографистов в области патриотического воспитания;

Обеспечение работникам средств массовой информации доступа к информационным ресурсам архивов, музеев, библиотек для подготовки материалов по патриотическому воспитанию.

В последнее время особую популярность приобретает кинематограф. Так, исторические фильмы смотрят 80 % опрошенных, передачи - 60 %. Исторические книги читают 50 % респондентов, статьи - 45 %. Далее по популярности идут экскурсии и посещение музея.

При этом экскурсии являются эффективными средствами формирования исторического самосознания, что подтвердили результаты исследования, проведенного нами среди учащейся молодежи в 2002-2004 гг. (выборка - 216 чел.). Так, большинство туристов (95 %) признают, что во время экскурсии они получили новую информацию, узнали много интересного (64 %), что эта информация будет полезна и их знакомым (31 %). При этом лишь немногие утверждают, что не узнали ничего нового. Удивляет и высокая степень усвоения информации экскурсии - 73 % (6, 53 балла из 9 возможных).

Результаты анкетирования говорят, что экскурсия изменяет отношение к истории у экскурсантов, повышая их интерес. По мнению самих экскурсантов, экскурсия позволяет им ярче представить исторические события (49 % респондентов), лучше понять страницы истории (47 %). Некоторые их них после экскурсии впервые понимают, что история интересна, а нашей стране и региону есть чем гордиться. Экскурсии усиливают интерес к истории и повышают мотивацию в ее изучении. Под влиянием экскурсии у большинства (95 %) экскурсантов появляется желание посетить дополнительно экскурсии, посмотреть фильмы (58 %), почитать книги по этой тематике (62 %). Экскурсии также актуализируют чувство сопричастности историческим событиям. Многие отмечают, что прикоснулись к истории «вживую, окунулись в прошлое» и т. д..

Заключение

Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в первую очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления.

К числу некоторых наиболее острых проблем, надо отнести: недостаточную развитость государственности Российской Федерации; противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе, повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами, что порождает интегральную проблему -недостаточную эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов.

В структуре аппарата государственного органа планируется образовать самостоятельное подразделение по вопросам государственной службы. Пока не совсем понятно, как это подразделение будет соотноситься с федеральным государственным органом управления государственной службы.

Как видно, преобразования необходимы не только в изменении правового и социального статуса государственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но и в структурной организации государственной службы.

В качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение на работу в государственный аппарат образованных, компетентных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования этических и моральных стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. С этой целью внедряются этические кодексы, в них воедино собраны и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих они:

Служат основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

Призваны помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

Являются важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;

Выступают как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.

Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.

Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.

Гражданский служащий должен соответствовать своему назначению -обеспечивать реализацию компетенции государственного органа и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества.

От профессионализма, компетенции и уровня нравственности государственных служащих как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.

Список использованных источников

1 Астанин, В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) / В. В. Астанин // Российская юстиция, 2009. - N 2. - С. 20-24. - табл.. - Библиогр.: с. 24 (1 назв.)

2 Ганс, Е. С. Профессиональная этика государственных служащих: нужен ли этический кодекс? / Е. С. Г анс, О. А. Малаканова // Современное право, 2007. - N 3. - С. 97-100.

3 Данилкина, О. Важность регулярной оценки профессионализма и компетентности государственных служащих / О. Данилкина // Человек и труд, 2008. - N 8. - С. 65-67.

4 Деркач, А. А. Профессионализм управленческих кадров как фактор оптимизации государственного управления: проблемы становления и развития; А. А. Деркач Безопасность Евразии, 2003. - N3. - С. 399-446. -Библиогр. в подстроч. примеч..

5 Жирков, Р. П. Этика государственной службы и государственного служащего [Текст]: учеб. пособие для вузов / Р. П. Жирков, Л. Ю. Стефаниди. - СПб.: Интермедия, 2012. - 162 с. - Библиогр. в конце гл. - ISBN 978-5-4383-0005-2.

6 Захаров, Н. Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российского чиновника / Н. Л. Захаров // Социологические исследования, 2004. - N 3. - С. 113-121. - Библиогр.: с. 120-121.

7 Коростень, А. В. Управление развитием нравственных качеств в профессиональной подготовке будущих государственных служащих [Текст]: автореф. дис.... канд. пед. наук: 13. 00. 08 / А. В. Коростень. - Саратов: [Б. и. ], 2009. - 23 с. - С дис. можно ознакомиться в Зональной науч. б-ке Саратов. гос. ун-та им. Н. Г. Чернышевского. - Библиогр.: с. 22-23.

8 Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин // Гражданин и право 2007. - N 8. - С. 3-13. -Библиогр. в сносках.

9 Меньшова, В. Н. О типовой модели и качестве подготовки государственных и муниципальных служащих / В. Н. Меньшова // Образование и общество, 2008. - N 2. - С. 31 39.

10 Моисеев, А. Д. К вопросу о профессионализме государственных служащих / А. Д. Моисеев, А. С. Шурупова // Управление персоналом, 2009. - N 21 (223). - С. 43-45. - Библиогр.: с. 45 (5 назв.).

11 Мяготин, А. В. Общественная нравственность и моральный облик государственного служащего / А. В. Мяготин // Социально-гуманитарные знания, 2009. - N 1. - С. 178-186.

12 Мяготин, А. В. Противоречия развития профессиональной этики государственного служащего в России / А. В. Мяготин // Социальногуманитарные знания, 2005. - N 6.. - С. 170-183. - Библиогр.: с. 182-183 (8 назв.).

13 Об утверждении Правил служебного поведения государственных гражданских служащих Рособразования: приказ от 14. 11. 2008, N 1587: извлечение // Официальные документы в образовании, 2008. -N 34. - С. 69-73.

14 Оболонский, А. В. Этические аспекты регулирования государственной службы / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность, 2004. - N 5. - С. 53-64. - Библиогр.: с.

15 Пономарева, Е. А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих / Е. А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление, 2009. - N 11. - С. 34-36. - Библиогр. в сносках.

16 Пшеничная, Т. Проблемы обеспечения качества практикоориентированных образовательных программ повышения квалификации муниципальных служащих / Т. Пшеничная, Л. Смышляева // Муниципальная власть, 2005. - N 5. - С. 34.

17 Розанова, Н. Н. Новые стандарты поведения госслужащих: управленческая культура будущих государственных служащих: к вопросу о создании антикоррупционного стандарта поведения / Розанова Н. Н. // Российское предпринимательство, 2008. - N 10, вып. 1. - С. 69-73. -Библиогр.: с. 73 (3 назв.).

18 Столярова, В. Квалификационные требования при приеме кандидатов на государственную службу по конкурсу / Валентина Столярова // Кадровик, 2010. - N 12. - С. 37-46. - (Рекрутинг для кадровика. - 2010. - N 4. - С. 37-46). - Библиогр.: с. 46 (2 назв.).

19 Столяров, Н. С. Культурная доминанта в системе государственного управления и контроля современной России [Текст] / Столяров Н. С., Рогальская Н. А. // Вестник Оренбургского государственного университета. -2006. - N 6, Т. 2. - С. 4-13. - Библиогр.: с. 13 (12 назв.).

20 Стратегия развития кадров / В. Бабинцев, В. Захаров // Служба кадров и персонал, 2006. - N 6. - С. 28-32.

21 Шевердяев, С. Н. О новой редакции принципов служебного поведения государственных служащих / С. Н. Шевердяев // Право и политика, 2010. - N 1. - С. 18-19.

Скачать курсовую: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Заслонкина Ольга Васильевна. Управление развитием профессиональной культуры государственных гражданских служащих: на материалах Орловской области: диссертация... кандидата социологических наук: 22.00.08 / Заслонкина Ольга Васильевна; [Место защиты: Белгород. гос. ун-т].- Белгород, 2008.- 233 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-22/56

Введение

Раздел первый

Раздел второй Профессиональной культуры государственных служащих оценка состояния профессиональной культуры государственных служащих Орловской области

Раздел третий Основные направления совершенствования механизма управления развитием профессиональной культуры государственных служащих

Заключение

Библиография

Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях перехода российского общества на путь устойчивого развития стратегическими задачами становятся активизация «человеческого фактора» и оптимизация использования профессионально подготовленных, высоконравственных государственных гражданских служащих 1 . Главным вопросом современной российской действительности является вопрос о существенном, реальном повышении уровня жизнеспособности государства и общества, о создании объективных и субъективных условий для решения фундаментальных проблем страны, связанных с демократической трансформацией, то есть построением правового государства, формированием гражданского общества, достижением высокого уровня материальной и духовной жизни людей.

Острота данного вопроса усугубляется тем, что многие государственные служащие оказались недостаточно подготовленными для работы в современных условиях, потому что их профессиональная культура, знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных личностных и деловых качеств. Утвердившийся стереотип поведения и профессиональной деятельности сегодня во многом является препятствием для проведения экономических, политических и организационных преобразований и, как свидетельствуют результаты различных исследований 2 , способствует распространению в российской государственной службе таких негативных явлений, как имитация управления, бюрократизм, коррупция, карьеризм, нарушение дисциплины и т.п. В такой ситуации при закрытом характере профессиональной деятельности чиновников и отсутствии действенного механизма доступа широкой общественности к

2 См.: «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации»
(октябрь 2005 г.): Научный руководитель исследования - доктор исторических наук, профессор А.И.
Турчинов. - Индекс АПГСКП - 05; «Эффективность работы кадровых служб в государственных органах
в оценках экспертов» (сентябрь - октябрь 2006 г.): Руководитель исследования - доктор социологиче
ских наук, профессор К.Ю. Магомедов; «Проблемы функционирования и развития государственной гра
жданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). - Индекс ПФРГС - Об; Статистический бюлле
тень. - М.: Госкомстат России, 2006.

информации о деятельности органов власти существует вероятность того, что любые реформы могут быть не приняты, т.е. «заблокированы» общественным сознанием.

Острота проблемы низкого уровня профессиональной культуры государственных служащих достаточно четко осознается руководством Российского государства. Так, на необходимость проведения системных преобразований для преодоления вышеперечисленных негативных явлений указывал Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации 1 .

В течение последующего периода был предпринят ряд мер, призванных повысить уровень профессиональной культуры государственных служащих. Однако проведенные мероприятия не привели к желаемому результату. На наш взгляд, это связано с тем, что все эти меры сводились к изменениям нормативно-правовой базы, усилению формального контроля за соблюдением норм и правил. Непосредственно культурные основания государственной гражданской службы при этом не затрагивались. Например, в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» хотя и говорится о необходимости законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих, но понятие «культура» даже не упоминается 2 .

Вот почему проблема профессионального развития кадров сегодня является одной из главных, а повышение уровня профессиональной культуры государственных служащих можно по праву считать центральной задачей в содержании управления персоналом государственной службы, в укреплении госаппарата.

См.: Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2003 года // Российская газета, 2003. 11 июля; Текст выступления В.В. Путина перед депутатами Федерального Собрания РФ в Кремле 26 мая 2004 г. // Российская газета, 2004. № 109 (3486). 27 мая.

2 См.: Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)». Утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Российская газета, 2002. № 23 (3091). 23 ноября.

Вместе с тем качество системы государственного управления зависит от того, какой она несет в себе смысл, какие утверждает ценности, на какой уровень культуры опирается 1 . Следовательно, эффективность государственной службы находится в прямой зависимости от развития культурных процессов в социальном институте государственной службы.

Степень научной разработанности темы исследования. В последнее время профессиональная культура все чаще становится объектом научных исследований. Так, общим проблемам формирования профессиональной культуры современного специалиста посвящены труды Л.Л. Литвиненко, В.Д. Симоненко, Е.А., А.А. Харченко, СИ. Уляева 2 .

Значительный пласт научных исследований посвящен изучению профессиональной культуры отдельных профессиональных и социально-статусных групп, в том числе:

военнослужащих (П.А. Амбарова, И.Г. Панин, А.А. Протасов);

сотрудников правоохранительных органов (А.П. Гладилин, Н.И. Кулагин, В.В. Попова, Б.И. Кононенко, В.В. Кожевников 4);

преподавателей (И.П. Кузьмин, О.Г. Скворцова, Е.М. Юмашева 5);

1 См.: Андреев Э.М., Гапоненко Н.В. Современная Россия: проблемы трансформации системы управле
ния / Э.М. Андреев, Н.В. Гапоненко. - Красноярск: Наука, 2003.-221 с.

2 См.: Модернизация образования в России и профессиональная культура специалиста: проблемы взаи
модействия: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред.
Л.Л. Литвиненко. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2002. - 265 с; Симоненко В.Д. Профессиональная культура.
- Брянск: БГУ, 2006. - 148 с; Харченко А.А. Совершенствование системы подготовки кадров как фак
тор повышения профессиональной культуры государственных служащих // Наука и образование. Выпуск
№ 1 «Экономика и образование». - М.: ИИЦ МГУДТИ, 2006. - 99 с; Харченко А.А. К вопросу о модели
специалиста государственного и муниципального управления // Материалы научно-практической конфе
ренции «Педагогический менеджмент в учебном процессе: поиск, проблемы, пути решения». - Орел:
Изд-во ОРАГС, 1998. - 61 с; Уляев СИ. Гуманитаризация образования и профессиональная культура
личности. - Ставрополь: Сервисшкола, 2000. - 155 с.

3 См.: Амбарова П.А. Профессиональная культура офицеров Российской армии в условиях трансформа
ции российского общества: Социологический анализ. Автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.06. -

Екатеринбург, 2002. - 21с; Панин И.Г. Профессиональная культура офицера кадрового органа Российских Вооруженных сил: Филос.-политол. анализ. Дис.... канд. филос. наук: 09.00.10. - М., 1996. - 188 с; Протасов А.А. Ценностные ориентации в профессиональной культуре офицера: Соц.-филос. анализ. Дис. ... канд. филос. наук: 09.00.11.-М., 1995.- 175 с.

4 См.: Гладилин А.П. Профессиональная культура руководителя органа внутренних дел: Социально-
философский анализ. Дис. ... д-ра филос. наук: 09.00.10. - М., 2000. - 290 с; Кулагин Н.И., Попова В.В.
Культура и профессиональная этика следователя. - Саратов: СЮИ МВД России, 2002. - 258 с; Кононен
ко Б.И. Профессиональная культура сотрудников органов внутренних дел. - M.: МЮИ, 1998. - 138 с;
Кожевников В.В. Профессиональная правовая культура как условие эффективности правоприменения в
органах внутренних дел. Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М., 1992.-20 с.

5 См.: Кузьмин И.П. Профессиональная культура преподавателей и мастеров производственного обуче
ния: управление формированием и развитием. - СПб.: ЦИПКПО, 1997. - 237 с; Скворцова О.Г. Профес-

Социальных работников (Н.А. Варгина, А.В. Маряшин,
Е.Н. Меркулова 1);

менеджеров (А.В. Беребердин, Л.В. Иванова);

инженеров (Н.Г. Багдасарьян, Л.П. Саксонова 3);

учащихся (О.Л. Жигалёва, Е.Н. Новицкая, В.Г. Рындак, И.В. Тарабрина 4) и молодежи (П.М. Батура 5);

политиков (И.М. Модель 6);

муниципальных служащих (О.Б. Алексеев, В.В. Китаев, И.М. Модель, В.Г. Попов, А.А. Харченко, B.C. Хохряков 7).

Непосредственно исследованию профессиональной культуры государственных гражданских служащих посвящено ограниченное количество

сиональная культура преподавателя вуза: Управленческий аспект (на примере вузов г. Новосибирска): Автореф. дис. ... канд. социол. наук. - Новосибирск, 2003. - 28 с; Юмашева Е.М. Психолого-акмеологическое развитие проксемики в профессиональной культуре педагога. Дис. ... канд. психол. наук: 19.00.13. -Тамбов, 2006. - 174 с.

1 См.: Варгина Н.А. Формирование профессиональной культуры социального работника в процессе не
прерывной практики в вузе. Дис.... канд. пед. наук: 13.00.08. - М., 2006. - 213 с; Маряшин А.В. Профес
сиональная культура социальной работы с населением в современной России: Социально-философский
анализ. Дис.... канд. филос. наук: 09.00.11. - М., 2006. - 169 с; Меркулова Е.Н. Педагогические условия
становления профессиональной культуры будущего социального педагога в вузе. Дис.... канд. пед. наук:
13.00.08.-Орел, 2006.-231 с.

2 См.: Беребердин А.В. Формирование информационно-профессиональной культуры будущего менедже
ра. Дис.... канд. пед. наук: 13.00.08. -Челябинск, 2006. - 177 с; Иванова Л.В. Профессиональная культу
ра управления: сущность, структура, динамика: культурологический аспект. Автореф. дис. ... канд. фи
лос. наук: 17.00.08.-М., 1993.-21 с.

3 См.: Багдасарьян Н.Г. Профессиональная культура инженера: механизмы освоения. - М.: Изд-во МГТУ
им. Н.Э. Баумана, 1998. - 258 с; Саксонова Л.П. Профессиональная культура технического специалиста.
- Самара: Самарский гос. технический ун-т, 2005. - 248 с.

4 См.: Жигалёва О.Л. Формирование профессиональной культуры выпускника среднего специального
учебного заведения. Дис. ... канд. пед. наук: 13.00.08. - М., 2006. - 165 с; Новицкая Е.Н. Системный
подход к формированию профессиональной культуры будущего учителя музыки. - Саранск: Изд-во Са
ратовского ун-та, 2006. - 122 с; Проектирование технологии воспитания культуры профессиональной
деятельности будущего специалиста в образовательной среде колледжа (из опыта работы ГОУ СПО
"Оренбургский государственный профессионально-педагогический колледж") / Науч. ред. В.Г. Рындак. -
Оренбург: Изд. центр ОГАУ, 2006. - 217 с; Тарабрина И.В. Формирование профессиональной культуры
студентов-дизайнеров в вузе. Дис.... канд. пед. наук: 13.00.08. -Ставрополь, 2006. - 181 с.

5 См.: Батура П.М. Профессиональная культура молодежи села: проблемы и перспективы (На материа
лах БССР). Автореф. дис.... канд. филос. наук: 09.00.02. - Минск, 1990. -21с.

6 См.: Модель И.М. Профессиональная культура политика: Методол. пробл. Дис.... д-ра политол. наук:
23.00.01.-Екатеринбург, 1994.-311 с.

7 См.: Алексеев О.Б. Профессионализм муниципального управления - что это? // Городское управле
ние. 2004. № 3. - С. 42 - 54; Модель И.М. Профессиональная культура муниципального депутата. -
Екатеринбург: Изд-во «Академкнига», 1993. - 174 с; Попов В.Г., Китаев В.В., Хохряков B.C., Чевтаева
Н.Г. Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-
управленческий анализ. - Екатеринбург: Изд-во «Академкнига», 2003. - 236 с; Попов В.Г. Муници
пальный чиновник в условиях реформирования местного самоуправления в современной России //
ЧиновникЪ. 2006. Вып. 1. С. 26-40; Харченко А.А. Личностно ориентированный подход к обучению
и воспитанию государственных и муниципальных служащих // Материалы межвузовской научно-
практической конференции. - Орел: Изд-во ОРАГС, 1999. - 64 с.

Отдельные аспекты исследуемой проблемы отражены в научных работах, посвященных вопросам:

Государственного управления (А.Г. Атаманчук, Г.В. Атаманчук,
К.Х. Делокаров, В.А. Козбаненко, В.Г. Игнатов, В.Е. Чиркин);

Организации государственной службы (А.Г. Атаманчук,
В.Д. Граждан, КО. Магомедов, В.М. Манохин, В.П. Мельников,
B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский);

Управления кадровыми процессами государственной службы
(В.М. Анисимов, Е.А. Лукьяненко, В.И. Лукьяненко, М. Лукьяненко, И.
Марченко, А.В. Новиков, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов и

См.: Алиева СВ. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации: на материалах Южного федерального округа. - Ростов-на-Дону: Наука-Пресс, 2007. - 311 с; Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: Контекст истории и современность. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. - 251 е.; Харченко А.А. Совершенствование системы подготовки кадров как фактор повышения профессиональной культуры государственных служащих // Наука и образование. Выпуск № 1 «Экономика и образование». - М.: ИИЦ МГУДТИ, 2006. - 99 с.

2 См.: Атаманчук А.Г. Государственное управление. - М.: РАГС, 2000. - 264 с; Атаманчук Г.В. Осо
бенности рациональности государственного управления. - М.: РАГС, 1990. - 227 с; Делокаров К.Х.
Управление и организация: методологические и социокультурные проблемы // Теоретические пробле
мы государственного управления и государственной службы. - М., 1997. - С. 56 - 58; Государственное
управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2002. - 305 с; Игна
тов В.Г. Основы теории государственного управления. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. - С. 37 - 43;
Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.: Юристь, 2002. - 320 с.

3 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М.: РАГС, 2002. - 133 с; Граждан В.Д. Го
сударственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж: Квадрат, 1997. - 129 с; Магоме
дов K.O. Социология государственной службы. - М.: ООО «Графита - Ас», 2001. - 180 с; Мано
хин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М.: Юристь, 1997. - 295 с; Мельников В.П.,
Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность.
- М.: РАГС, 2000. - 260 с; Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зару
бежный опыт. - М. Академический проект, 2002. - 205 с; Stogdill R.M. Nandbook of leadership. New York,
McGraw-Hill Book Company, 1976. - 108 c; The Managerial Grid III. Houston: Gulf Publishing Company, 1985. -
156 c; A Theory of Leadership Effectiveness. New York, McGraw - Hill Book Company, 1976. - 129 с

4 См.: Книга работника кадровой службы / Под ред. В.М. Анисимова. - М.: Изд-во РАГС, 1998. -468 с;
Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков A.B. Управление персоналом государственных органов: сис
тема организации и функционирования. - М.: Наука, 1999. - 573 с; Лукьяненко М. Функции управле
ния. От их выбора зависит многое // Служба кадров и персонала. 2004. № 5. - 73 - 80 с; Лукьяненко М.
Новые задачи и социальная обусловленность государственной кадровой политики экономическими и
политическими факторами // Служба кадров и персонала. 2004. № 9. - С. 53 - 67; Марченко И. Соци
альные уроки реформирования кадровой работы в системе государственной (муниципальной) службы //
Служба кадров и персонала. 2004. № 8. - С. 32 - 39 с; Сулемов В.А. Проблема формирования регио
нальной кадровой политики и механизм ее реализации. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 134 с; Сулемов В.А.
Принципы, механизмы и технологии кадрового обеспечения аппарата органов власти // Государственная
кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. - М.: Изд-во РАГС,

Изучению правовых аспектов прохождения государственной гражданской службы и правовой культуры государственных служащих посвящены труды А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко 1 .

Теоретическому осмыслению концептуальных положений государственного управления посвящены труды А. Бентли, У. Морриса, И. Пер-лакли, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Дж. Крудена, А.У. Шермана.

Значительный вклад в исследование принципов формирования кадров государственной службы внесли ученые А.К. Гастев, Э.И. Дрезен, М.П. Керженцев, Е.Ф. Розмирович 3 .

Работы О.А. Дейнеко, П.Н. Лебедева, В.М. Манохина, А.И. Приго-жина посвящены основам социологического анализа качественных и количественных перемененных кадров государственной гражданской службы 4 .

Пути повышения профессионализма государственных гражданских служащих рассматриваются в работах А.А. Деркача, Т.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Т.Г. Калачевой, В.А. Мальцева, Б.Т. Пономаренко, А. Яблоковой 5 .

1996. - С. 241 - 242; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М.: Московский психолого-социальный институт, Флинта, 1998. - 192 с; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2006. - 196 с.

1 См.: Гришковец А.А. Государственная служба: организационно-правовое обеспечение. - М.: Изд-во
РАГС, 2000. - 59 с; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. - M.:
Изд-во РАГС, 1999. - 374 с; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных граж
данских служащих. - M., 2003. - 122 с.

2 Bentley? A / The processes of government - gambridg, 1967. - 267 с; Вебер M. Политика и профессия. -
М.: Прогресс, 1990. - 804 с; Моррис У. Наука об управлении. - М.: Госполитиздат, 1974. - 186 с; Пер-
лакли И. Нововведение в организациях. - М., 1980. - 105 с; Тейлор Ф. Научная организация труда. - М.,
1925. - 153 с; Файоль А. Управление - это наука и искусство. - М., 1992. - 228 с; Круден Г. Дж., Шер-
ман А.У. Зарубежный опыт управления персоналом / Пер. с анг. Ч. 1. Организация и управление персо
налом. - М., 2000. - 336 с.

3 См.: Гастев А.К. Как надо работать. - М., 1921. - 154 с; Дрезен Э.И. На путях рационального госаппа
рата. Сб. статей. - M., 1925. - 134 с; Керженцев М.П. Принципы организации. - M., 1922. - 245 с; Роз
мирович Е.Ф. НОТ и патрия: К постановлению вопроса о технике управления. - М., 1926. - 114 с.

4 См.: Дейнеко О.А. Наука управления в СССР. - М., 1967. - 149 с; Лебедев П.Н. Очерки социального
управления. - Л.: Лениздат, 1975. - 133 с; Манохин В.М. Органы советского государственного управле
ния: вопросы формирования. - Саратов, 1962. - 184 с; Пригожий А.И. Социологические аспекты управ
ления. - М.: Госполитиздат, 1974. - С. 99 -134.

5 См.: Личностно-профессиональное развитие госслужащих как объект психолого-акмеологического мо
ниторинга / Под ред. А.А. Деркача. - М.: РАГС, 2004. - 123 с; Зинченко Г.П. и др. Как изменить работу
чиновников: опыт консультирования. - Ростов-на-Дону: РостИздат, 2000. - 223 с; Игнатов В.Г. Непре
стижные проблемы престижного профессионального образования в России на пороге 20 века // Государ
ственное и муниципальное управление: Ученые записки Северо-Кавказской академии государственной
службы. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2000. - С. 37 - 43.; Калачева Т.Г., Мальцев В.А. и др. Социологи
ческий подход к анализу проблем профессионализма государственных служащігх. - Н. Новгород: Наука-
Пресс, 1997. -99 с; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование: опыт, противоречия и тенденции

Ценностные ориентации государственных служащих являются объектом исследования таких ученых, как Н.Л. Захаров, А.Г. Здравомыслов, В.Г. Игнатов, СО. Майборода, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, и др. 1 .

Тема этической и духовно - нравственной культуры государственных служащих нашла свое отражение в ряде публикаций таких российских исследователей, как И.А. Кох, В.Л. Романов, В.М. Соколов, П.П. Степнов, А.А. Харченко.

Организационную культуру государственных служащих исследуют в своих работах В.Д. Козлов, B.C. Карпичев, Р. Луссир и др.

Таким образом, проведенный анализ позволяет утверждать, что проблема повышения уровня профессиональной культуры государственных гражданских служащих пока еще исследована недостаточно.

Основная проблема диссертационного исследования заключается в том, что, с одной стороны, в обществе имеется потребность в целенаправленном формировании профессиональной культуры государственных гражданских служащих, которая обусловлена необходимостью повышения эффективности функционирования органов государственной власти и управления, с другой стороны, отсутствует четкое представление о сущ-

реформирования. - М.: РАГС, 1995. - 175 с; Марченко И. Квалификационный экзамен определяет профессиональную компетентность специалиста // Служба кадров и персонала. 2004. № 11. - С. 17- 20; Подготовка кадров государственной службы: методические и дидактические основы повышения эффективности/Под общ. ред. Е.А. Яблоковой. - М.: РАГС, 2004. - 108 с.

1 См.: Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М.:
РАГС, 2002. -234 с; Здравомыслов А.Г. Потребности. Интересы. Ценности. - М., 1986. - 220 с; Иг
натов В.Г., Майборода CO., Понеделков А.В., Старостин A.M. Государственный служащий современной
России: социально - политический анализ деятельности и ценностных ориентации: региональный уро
вень. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 1997. - 320 с; Мальцев В.А. Государственный служащий
современного типа. M. - Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 1995. - 185с.

2 См.: Административная этика / Под ред. В.Л. Романова. - M.: Изд-во РАГС, 1999. - 216 с;
Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред.
В.П.Иванова. - М.: Изд-во «Известия», 2003. - 410 с; Коррупция: политические, экономические,
организационные и правовые проблемы. Сб. материалов научно-практической конференции. - M.: Изд-
во РАГС, 1998. - 117 с; Соколов В.М. Духовно-нравственные качества государственного служащего. -
M.: Полииздат, 1998.-214 с; Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих. - M.: Изд-во
РАГС, 2000. - 226 с; Кох И.А. Нравственная культура служащего // Человек. Культура. Управление.
Сборник научных работ / Под общ. ред. И.А. Коха. - Екатеринбург: Изд-во УГГГА, 2001. - С. 66 - 80;
Харченко А.А. Система воспитания государственных служащих в процессе образования // Сборник
научных трудов кафедры теории и истории педагогики Липецкого государственного педагогического
университета. - Липецк, 2001. - 102 с.

См.: Козлов В.Д. Управление организационной культурой. - M.: Альфа: Прес, 1990. - 205 с; Карпичев B.C. Организационная культура государственной службы. - М.: Гардарики, 2004. - 416 с; Lussier R. N. Haman Relations in Organizations: A Skill Building Approach II Homewood L Irvin, 1993. - 124 с

ности и структуре профессиональной культуры государственных служащих и, как следствие, нет эффективного механизма управления процессом ее развития.

Объектом исследования является управление персоналом государственной службы.

Предметом исследования выступает управление развитием профессиональной культуры государственных служащих Орловской области.

Цель/о исследования является обоснование эффективного механизма управления развитием профессиональной культуры государственных служащих.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

Построение структурной модели профессиональной культуры госу
дарственных служащих;

Разработка системы критериев оценки современного состояния
профессиональной культуры государственных служащих Орловской об
ласти;

Определение основных направлений совершенствования механизма
управления развитием профессиональной культуры государственных слу
жащих.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции классиков социологии и, прежде всего, Э. Гидденса и П. Штомпки, доказавших необходимость применения в социологических исследованиях многомерных моделей объяснения; социокультурная концепция П. Сорокина; теории социального действия М. Вебера и Т. Парсонса.

Кроме того, для диссертационного исследования большое значение имеют взгляды:

Ю. Крижанича о власти и государственном управлении, роли и
сущности российского чиновничества и о том, каким оно должно быть с
позиций законности и справедливости;

Э. Дюркгейма о целостности общества, главной функцией которого является воспитание в человеке умения подчинять личные интересы общественным;

М. Вебера о рациональной бюрократии, интерпретации профессиональных качеств как единства социального и индивидуального, его социологической трактовки государственно-управленческой деятельности как призвания к профессии;

Н.И. Бухарина, В.И. Ленина и А.В. Луначарского о принципах
подбора и расстановки руководящих кадров в соответствии с их политиче
скими, деловыми и нравственными качествами.

Не меньший интерес для нашего диссертационного исследования представляют взгляды В.Г. Игнатова и В.К. Белолипецкого, раскрывших дефиницию понятия «профессиональная культура», а также структурная модель профессиональной культуры, разработанные И.А.Зимней, А.А. Амельченко, Н.В. Мартыновым.

_ Эмпирической базой исследования являются:

1. Результаты социологического исследования, проведенного авто
ром среди государственных служащих Орловской области в 2006 - 2007гг.,
«Развитие профессиональной культуры государственных служащих». Об
щий объем выборки составил 658 государственных служащих различных
ветвей власти и уровней управления.

«Управление профессиональным развитием государственных служащих Орловской области» - экспертный опрос, проведенный автором (октябрь 2007 г.) Руководитель - кандидат исторических наук, доцент А.А. Харченко. Опрошено 54 руководителя структурных подразделений.

2. Результаты вторичного анализа материалов социологических ис
следований, проведенных другими авторами, в том числе:

- «Становление и развитие государственной службы в условиях ре
формирования», проведенного в августе - сентябре 2000 года под научным
руководством профессора B.C. Нечипоренко. Исследование проводилось в

семи министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах и в 12 регионах Российской Федерации. Объем квотной выборки составил 1038 государственных служащих 1 ;

«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации», проведенного в сентябре 2002 г. под руководством профессора А.И. Турчинова. В исследовании приняли участие 1325 государственных служащих и 280 экспертов 2 ;

«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти», проведенного в марте -мае 2004 г. под руководством профессора А.И. Турчинова в 17 субъектах и восьми центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. В исследовании приняли участие 1434 респондента из числа населения, 1183 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, 90 экспертов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий респондентов 3 ;

«Эффективность работы кадровых служб в государственных органах в оценках экспертов» (сентябрь - октябрь 2005 г.). Руководитель исследования - доктор социологических наук, профессор К.О. Магомедов. В качестве экспертов выступили руководители кадровых служб в системе государственной гражданской службы. Всего опрошено 148 человек;

«Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1102 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности;

- «Управление профессиональным развитием государственных и
муниципальных служащих», проведенного в г. Белгороде и 11 районах

Белгородской области в марте - мае 2005 г. Численность респондентов составила 652 человек 1 .

Результаты качественного анализа законодательных и нормативных актов, регламентирующих процесс прохождения государственной службы в Орловской области.

Статистические материалы, характеризующие современное состояние системы государственной службы Орловской области.

Основная гипотеза диссертационного исследования. Современная профессиональная культура большей части государственных служащих Орловской области в зависимости от степени проявления критериев ее сформированности находится на репродуктивном и адаптивном уровнях своего развития. Эти уровни не позволяют государственным гражданским служащим перейти от исключительно формального исполнения своих должностных обязанностей к эффективному решению инновационных задач, определенных ходом административной реформы. Необходимо определить основные направления совершенствования механизма управления развитием профессиональной культуры государственных гражданских служащих.

Научная новизна исследования заключается в том, что:

Разработана двухуровневая модель профессиональной культуры
государственных служащих, основными элементами которой являются
структурные и функциональные компоненты;

Предложена система критериев оценки уровня развития профес
сиональной культуры, включающая в себя ценностное отношение к про
фессиональной деятельности, уровень технологической компетентности,
творческую активность, преобладающий стиль мышления, мотивацию к
профессиональной деятельности, технологическую готовность;

См.: Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С., Заливанский Б.В. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области. - Белгород: Белгородский институт государственного и муниципального управления (филиал) ОРАГС, 2005. - 117 с.

Обоснован механизм управления развитием профессиональной культуры государственных служащих, включающий в себя систему мер, направленных на оптимизацию профессионального отбора и подбора, аттестации и социально-профессионального развития кадров государственной гражданской службы.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Понятие профессиональной культуры государственного служа
щего, которое представляет собой системное качественное состояние лич
ности, характеризующее уровень социально-профессионального развития
государственного служащего, меру и способ реализации его сущностных
сил в процессе профессиональной деятельности и ее результатах. Профес
сиональная культура государственных служащих внутренне структуриро
вана и представлена двухуровневой моделью, включающей в себя струк
турные компоненты: профессиональные ценности, профессиональные
нормы, профессиональные знания, профессиональные навыки, мотивацию
профессиональной деятельности, а также функциональные компоненты:
управленческий, исполнительский, информационно-коммуникативный,
личностно-творческий и этический.

2. Профессиональная культура государственных служащих имеет
три уровня сформированности: адаптивный, репродуктивный, креативный.
Анализ профессиональной культуры государственных служащих Орлов
ской области на основе предложенных критериев выявляет неоднород
ность ее основных компонентов. Наиболее сформированной является ус
тановка на профессиональные ценности, для которой типичны отчетливо
выраженная направленность на профессиональную деятельность и про
фессиональное развитие; придание значимости карьерному продвижению
и самореализации, нормативно-правовой основе процесса управления и
профессиональной компетентности работников. Это дает основание счи
тать, что ценностный компонент профессиональной культуры государст
венных служащих в основном соответствует креативному уровню. Менее

сформированными у государственных служащих являются технологическая компетентность, степень выраженности творческой активности, стиль мышления, профессионально-мотивационная деятельность, которые соответствуют адаптивному и репродуктивному уровням.

3. Совершенствование механизма управления развитием профессиональной культуры государственных служащих предполагает реализацию комплекса мер, осуществляемых по трем направлениям: обеспечение качественного профессионального отбора и подбора кадров в органы государственной власти; проведение аттестации государственных служащих независимыми аттестационными комиссиями; оптимизацию системы социально-профессионального развития государственных служащих.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно позволяет получить представление об уровнях сформированности профессиональной культуры государственных служащих Орловской области и определить основные направления совершенствования механизма управления ее развитием, а также предоставить в распоряжение органов государственной власти и управления, администрации и профессорско-преподавательского состава вузов, осуществляющих подготовку и переподготовку государственных служащих, практические рекомендации, способствующие развитию их профессиональной культуры.

Результаты, выводы и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке методик и рекомендаций по оптимизации деятельности органов государственной власти и управления в процессе реализации основных направлений административной реформы и реформирования государственной службы, а также при подготовке и повышении профессиональной квалификации специалистов в области государственного и муниципального управления, при разработке специальных учебных курсов и семинаров, таких, например, как «Теория государственного управления», «Этика и культура государственной службы», «Профес-

сиональная культура государственного служащего».

Программа и инструментарий исследования могут быть использованы для организации мониторинга состояния профессиональной культуры государственных гражданских служащих.

Внедрение и апробация результатов исследования. Материалы и результаты диссертационного исследования были внедрены:

в практику деятельности администрации Орловской области;

в учебный процесс Орловской региональной академии государственной службы и других вузов, осуществляющих подготовку специалистов по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора и выступлениях на: международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы» (ОРАГС, апрель 2003); научно-практической конференции «Национальная идея и национальная безопасность современной России» (Орел ГТУ, 2003); заседании «круглого стола» «Реформирование государственной службы и обновление кадровой политики в органах государственной власти» (ОРАГС, 2004); межрегиональной конференции молодых ученых «Институты государственного и муниципального управления как ресурс общественного развития современной России» (ОРАГС, 2004); межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (ОРАГС, 2005); межрегиональных молодежных социологических чтениях «Молодежь, политика, идеология» (г. Екатеринбург, 2005); межрегиональной научно-практической конференции «Россия и Европа: потенциал и перспективы взаимодействия в контексте наследия идей Н. Данилевского и Ф. Тютчева» (г. Брянск, 2006); межрегиональной конференции молодых ученых «Новейшие изменения и актуальные проблемы территориального развития современной России и стран СНГ» (г. Орел,

2006); межвузовском «круглом столе» «Социальная поддержка молодого поколения: проблемы и пути решения» (ОРАГС, 2006); всероссийской научно-практической конференции «Финансово-экономические и социально-правовые аспекты развития региона: проблемы, тенденции, механизмы решения» (г. Липецк, 2006); межвузовском «круглом столе» «Молодежь как инновационное поколение» (г. Орел, 2007); заседании предметного клуба «Культура государственного служащего» (ОРАГС, 2007 г.); международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы» (ОРАГС, 2007 г.); заседании «круглого стола» «Реформирование государственной службы: региональный аспект» (ОРАГС, 2008 г.) .

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографии и приложений.

Теоретико-методологические основы исследования

В настоящее время в научной социологической литературе существует несколько подходов к интерпретации понятия «профессиональная культура», которые раскрывают разные стороны ее многомерного содержания. Условно эти подходы можно определить как гносеологический, аксиологический и праксиологический.

В рамках гносеологического подхода профессиональная культура трактуется как процесс и результат творческой деятельности социального субъекта во всех сферах сознания и бытия, она свидетельствует о степени освоения субъектом своей профессиональной сущности, овладения искусством поддержания стабильности организации, соединения знаний с практическими делами, становления профессионально подготовленного специалиста.

Так, В.К. Белолипецкий отмечает, что «профессиональная культура» - это не просто механическое сочетание «профессионализма» и «культуры», это синтез, органический сплав, создающий новое общественное явление, где встречаются высокое мастерство с общей культурой человека. Профессиональная культура не дается человеку изначально, она не может возникнуть из «чистого», «голого», внеопытного обучения, то есть посредством изучения определенного предмета вне его практического применения. Она проявляется в первую очередь в знаниях по своей профессии, доскональном постижении ее сути, в умении применять различные методы социального управления, в способности передавать свои знания и научить «неофитов» выполнять работу сознательно, творчески, нешаблонно. Профессиональная культура раскрывается и в умении предвидеть результаты

своей деятельности, в ее прогнозировании, в способности отражать и выражать общенациональные интересы, видеть перспективы их развития1.

На познавательном аспекте профессиональной культуры также акцентирует внимание в своих научных трудах В.Г. Подмарков, который и ввел в научный оборот термин «профессиональная культура». Так, в содержание профессиональной культуры он включал особые знания данного вида труда, составляющие содержание профессии, и знание данной производственной ситуации, в том числе организационных связей и их исполни-телей. Однако такое понимание профессиональной культуры предполагает в качестве субъекта производственный коллектив, цех, участок, а не профессиональную группу.

Аксиологический подход предполагает исследование профессиональной культуры сквозь призму усвоения ценностей, норм и традиций, рассмотрение их влияния на мотивацию ориентированного поведения к достижению намеченной цели, формирование соответствующих стандартов поведения.

Исходя из аксиологического понимания, В. Кравченко определил сущность профессиональной культуры «как стремление, умение, готовность человека использовать весь комплекс форм деятельности в процессе постоянного высококачественного выполнения профессиональной деятельности»3. Это определение, на наш взгляд, раскрывает такие свойства, как многогранность форм профессиональной деятельности и сформиро-ванность социальной установки на профессиональный труд.

Профессиональная культура, как пишет А.И. Арнольдов, - конкретно-исторически развивающаяся система ценностей, а также процесс человеческого творчества, социально значимого по своей сущности; это выражение специфической формы общественных отношений между людьми, чуткий и тонкий показатель и регулятор нравственного общества1.

А.И. Шендрик дополняет эту характеристику, указывая на то, что профессиональная культура - это сложная целостность, ее структурными элементами являются нравственная, правовая, мировоззренческая культура, выступающая как совокупность субкультур. Взаимодействуя друг с другом, они создают сложную систему профессиональных ценностей, свя-зей, отношений в профессиональной сфере.

Некоторые исследователи называют профессиональную культуру неотъемлемым атрибутом современной организации, моделирующей поведение своих служащих в соответствии с теми нормами и ценностями, ко-торые составляют ее основу. В частности, на наличие социальной установки на профессиональный труд как необходимой составляющей профессиональной культуры указывает С. Губина, определяя ее как «внутреннюю осознанную потребность в труде, готовность и способность трудиться в полную меру своих сил на благо общества»4. Подобного мнения придерживается и В. Правоторов, однако подчеркивает, что «...профессиональная культура не является показателем уровня развития личности как таковой, а реализуется полной отдачей в профессиональной деятельности»

Профессиональной культуры государственных служащих оценка состояния профессиональной культуры государственных служащих Орловской области

Формирование профессионально подготовленных государственных служащих в современном российском обществе определяется необходимостью качественного обновления данной категории специалистов, привлечения в профессиональную деятельность наиболее талантливых людей, обладающих высоким личностным потенциалом и профессиональной культурой.

На первый взгляд задача по формированию профессионально подготовленного корпуса государственных служащих в Орловской области успешно решается. Так, по состоянию на 1 января 2007 г. численность работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, составила 4521 чел. (см. таблицу 2.1). Большинство из них заняты в органах исполнительной власти различных уровней (73,9%) и в органах судебной власти и прокуратуры (23,7%). 4126 государственных служащих (или 92,1% от их общей численности) имеют квалификационные разряды (классные чины).

Штаты государственных должностей в органах государственной власти укомплектованы на 93,6%, в том числе в федеральных органах государственной власти - на 94,1%, в областных государственных органах - на 91,5% (см. таблицу 2.2).

Больше 1/3 государственных служащих Орловской области (36,7%) имеют стаж работы в органах государственной власти и государственного управления более 15 лет. Приблизительно каждый пятый (21,2%) государственный служащий имеет стаж работы от 10 до 15 лет (см. прил. 1). При этом заметим, что средний возраст государственных служащих Орловской области составляет 39 лет, а в областных органах судебной власти и прокуратуры - 34 года1.

Таким образом, по формальным признакам количественный и качественный состав государственных служащих Орловской области в целом соответствует требованиям Федерального закона о государственной гражданской службе и другим нормативно-правовым актам, регулирующим деятельность государственных служащих Российской Федерации. Однако, как отмечал В.В. Путин в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию, несмотря на полуторамиллионную армию чиновников, государство все-таки испытывает «кадровый голод...»1.

Тенденция к снижению общего уровня профессиональной культуры государственных служащих на федеральном и региональном уровнях подтверждается рядом социологических исследований последнего времени2. Например, Л. Вартазарова подчеркивает, что уровень компетентности, квалифицированности государственных служащих Государственной Думы, Совета Федерации, Минэкономразвития РФ «явно ниже, чем, скажем, у депутатов Верховного Совета СССР или у работников экспертизы Госплана. Низкая профессиональная квалификация законодателей и госчиновников, занявших высокие посты, привела к тому, что подготовленные ими законы, нормативные акты и постановления бессистемны, а часто и противоречивы. Во многом именно поэтому они не исполняются теми, кто стоит на низших ступенях бюрократической лестницы» . Кроме того, отмечается усиление ориентации государственного аппарата на обслуживание интересов не столько населения, сколько представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Так, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников

Для оценки уровня профессиональной культуры нами было проведено социологическое исследование среди государственных служащих Орловской области. Генеральная совокупность составила 658 человек. Совокупная экспертная группа состояла из руководителей структурных подразделений федеральных и региональных органов власти и управления. Общая экспертная группа состояла из 54 человек. Отобранная группа экспертов не нуждалась в проведении с ними семинара по объяснению социологических и профессиональных формулировок, представленных в анкете, это объясняется достаточно высоким понятийным уровнем респондентов.

Основной задачей исследования было выяснение реального уровня профессиональной культуры государственных служащих Орловской области в соответствии с общей совокупной выборкой.

Необходимо отметить, что выбор анкетирования как основного метода проведения нашего исследования объясняется тем, что анкетирование является в настоящее время, пожалуй, главным инструментом современных социологических исследований. «При этом анкетный метод часто воспринимается как практическое средство, реализующее идею о существовании эмпирического множества, эмпирической системы с отношениями и числового множества, а также некоторого гипотетического отображения первого во второе и третье»

Основой формирования наших теоретических представлений об основных критериях и показателях сформированности профессиональной культуры государственных служащих является описание их в разделе 1.

Основные направления совершенствования механизма управления развитием профессиональной культуры государственных служащих

Проведенный в предыдущем разделе анализ современного состояния профессиональной культуры государственных служащих Орловской области позволяет вести речь о явно недостаточном уровне развития их профессиональной культуры. Для повышения уровня сформированности профессиональной культуры государственных служащих необходимо обеспечить переход с одного уровня на другой (в нашем случае переход из адаптивного и репродуктивного уровней на креативный). Процесс перехода в данном случае предполагает развитие профессиональных знаний, умений, навыков государственных служащих, совершенствование их мотивацион-ной сферы, формирование и закрепление профессионально важных качеств. По тому, как государственный служащий делает свое дело, насколько точны и безошибочны его действия, рациональны приемы работы и затраты ресурсов, рассчитана технология выполнения продуманных решений, максимально учтены возможные факторы и условия общественных последствий трудового процесса, можно судить об уровне профессиональной культуры государственных служащих.

Следуя логике нашего исследования, в качестве основных направлений совершенствования механизма управления развитием профессиональной культуры госслужащих можно выделить следующие: - обеспечение качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы государственной власти; - проведение аттестации государственных служащих независимыми аттестационными комиссиями с учетом предложенных нами критериев оценки уровня сформированности профессиональной культуры государст венных служащих; - совершенствование системы профессионального развития государственных служащих.

В деле формирования профессиональной культуры государственных служащих приоритетную роль мы отводим именно обеспечению качественного, профессионального отбора и подбора кадров в органы государственной власти. Процедура отбора предполагает систему мероприятий, обеспечивающих формирование такого состава государственных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы важнейшим целям и задачам государственной службы1.

Результаты нашего исследования свидетельствуют о том, что граждане, вновь принимаемые на государственную службу, как правило, соответствуют адаптивному уровню. Это естественно, поскольку они, имея соответствующее высшее профессиональное образование, не имеют практического управленческого и жизненного опыта. Да и сама процедура профессионального отбора не всегда позволяет на должном уровне определить уровень профессиональной культуры государственных служащих.

Мы исходим из того, что профессиональный отбор призван играть роль защитного механизма, ограждающего систему государственной службы от непрофессионалов, то есть людей, не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами и достаточным уровнем профессиональной культуры, но и неспособных приобрести их в будущем. Следовательно, при приеме граждан на государственную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.

С определенной долей условности критерии отбора государственных служащих можно разделить на формальные, социальные и профессионально-квалификационные.

Формальными критериями отбора являются: документы, представляемые государственным служащим при поступлении на государственную службу, а также ограничения, связанные с государственной службой, с одной стороны, ограничивающие приток граждан на государственную службу, с другой - выступающие формальными требованиями, которыми призваны руководствоваться органы государственной власти и кадровые службы на всех этапах отбора1.

Социальные критерии при отборе на государственную службу охватывают требования по возрасту, состоянию здоровья, информацию об имущественном положении, родственных отношениях с другими государственными служащими, владение государственным языком, наличие гражданства и некоторые другие2.

Кроме этого существует еще одна сторона проблемы профессионального отбора по социальным критериям. Она не может быть строго определена нормативными документами, но оказывает при этом существенное влияние на качественные характеристики кадрового корпуса государственных служащих. Отбор претендентов на замещение должностей государственной службы производится из числа граждан, которые заинтересованы в поступлении на нее, то есть определенным образом мотивированы в своем выборе. От того, какие мотивы превалируют в профессиональных ориентациях государственных служащих, зависит складывающаяся социально-субъектная среда государственной службы, ее основные показатели, в том числе и в отношении мотивации на раскрытие своих профессиональных качеств, на их совершенствование.

Управленческая культура (УК) - культура, связанная с сознательной деятельностью общественных институтов и отдельных индивидов, направленной на регулирование стихийных и осознанных, объективных и субъективных начал, целесообразное упорядочение общественных отношений.

Исходя из этого, под УК понимают оптимальную систему управленческих действий, более или менее полно отвечающих текущим, перспективным и глобальным задачам развития общества.

Виды УК: политическая, правовая, административная, организационная, менеджерская.

Составные элементы УК: управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение, отношение к управленческим институтам.

Структура:

1. Управленческая компетентность - синтез теоретической подготовки и практического опыта в области управления вообще и ГУ в особенности.

2. Информированность обо всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях, происходящих в сфере управления, особенно государственного.

УК, т. е., уровень компетентности и информированности, предполагает также развитие заинтересованности граждан участии в деятельности ГО, органов МСУ или в непосредственном ведении управленческих дел.

Слово "культура" (от лат. cultura) буквально означает воспитание, образование, развитие. В широком смысле термин "УК" употребляется для характери-стики организационно-технических условий и традиций управления, профессионального и нравственного развития руководителя. В узком значении куль-тура управленческого труда может трактоваться как служебная этика руководителя.

Специфика культуры УТ состоит в том, что в ее основе лежат нормы:

1) юридические нормы УТ, которые отражены в государственно-правовых нормативных актах. Культура менеджера в этом смысле состоит в знании и выполнении юридических норм;

2) моральные нормы - регулируют поведение руководителя в обл. нравственности и морали;

3) организационные нормы - устанавливают структуру организации, состав и порядок деятельности функциональных подразделений и их руководите-лей; правила внутреннего распорядка и другие нормы организационного плана, принятые в организации;

4) экономические нормы - регулируют экономическую деятельность организации.

Личная культура . Включает в себя уровень квалификации; этическое воспитание; личную гигиену и внешний вид; форму обращения к подчиненным и т.п.

Рациональное распределение рабочего времени . Рациональная организация труда руководителя немыслима без четкого представления о том, что он дела-ет, когда он это делает, сколько времени затрачивает на различные виды работ. Речь идет о строгом планировании личной работы по следующим направле-ниям: работа с документами; работа с кадрами; решение социально-экономических вопросов; решение коммерческих вопросов; совещания, переговоры; не-производительные затраты времени; неуточнённое время.

Культура содержания рабочего места . Отдельные руководители считают, что в процессе работы необходимо, чтобы все находилось "под рукой", и с этой целью на рабочий стол выкладывают всю имеющуюся документацию. Это неправильно. При таком подходе трудовой процесс сильно затрудняется: уменьшается рабочая площадь стола; трудно сосредоточиться на каком-либо одном деле; ухудшаются санитарно-гигиенические условия; легко потерять нужные в данный момент документы и т.п.

Культура проведения массовых мероприятий . Речь идет, прежде всего, о культуре проведения различного рода совещаний, переговоров и бесед.

Культура приема посетителей. Она предполагает соблюдение правил и требований при приеме работников, как по личным, так и по служебным вопро-сам.

Культура в работе с письмами . Сюда входит обязательная регистрация писем, определение сроков их рассмотрения, персональная ответственность ру-ководителя за своевременное и правильное реагирование на них, обязательный ответ на каждое письмо.

Культура речи. Около 80 % рабочего времени руководителя связано с контактами с людьми. Поэтому умение говорить (общаться) является важной со-ставной частью культуры труда руководителя.

Организационная культура руководителя . Она определяет степень владения знаниями теории управления, методами организаторской работы, опыт, навыки, умение осуществлять разнообразные организационные процедуры, составляющие значительный удельный вес в структуре рабочего времени руко-водителя.

Функции УК:

Способность демократизации всех сфер общественной жизни.

Повышать профессионализм госслужащего.

Позволяет более эффективно бороться с бюрократизмом.

Важнейшее средство социально – экономического прогресса общества.

Черты УК:

1. Социальная (вырабатывается в процессе деятельности, ее становление оказывает влияние на общество).

2. Традиционная (проходит через этапы исторического развития).

3. Изменчивость (формируется под влиянием факторов новых исторических условий).

4. Создается людьми.

5. Регулирующая (воздействует на отношение между людьми)

Одним из главных показателей культуры личности госслужащего является культура общения как средство обеспечения эффективной трудовой деятельности. Социальное общение отражает уровень состояния культуры, все ее достижения и недостатки.

Своеобразие культуры госслужащего заключается в том, что она включает в себя этический компонент. От каждого служащего все чаще требуется, чтобы он достойно представлял лицо своей организации, чтобы с ним приятно было общаться, находиться рядом.

Черты госслужащего нового поколения:

1. Профессионализм на основе постоянного пополнения знаний.

2. Ориентация на эффективность и результаты, смелость в действиях, склонность к продуманному риску, чувство ответственности, поиск новых вари-антов деятельности, честность, деловитость.

3. Активный интеллект, умение организовать коллективную деятельность, гибкость, оригинальность мышления, умение защитить свою точку зрения.

4. Инициативность, склонность к сотрудничеству.

УК госслужащего тесно связана с самоменеджментом, т.е. госслужащий обязан рационально использовать свое время, развивать память, интеллект, уметь разрешать стрессовые и конфликтные ситуации.

Культура госслужащего в отношении коллег по работе. Недопустимы:

Неуважительные отзывы о коллеге или его работе.

Переоценка своей нагрузки, с указанием на меньшую нагрузку коллеги.

Высказывание сомнений в способности коллеги выполнить работу.

Замалчивать результаты работы коллеги.

Искренность, доброжелательность на словах, но не на деле.

Этикет госслужащего – это кодекс поведения, включающий этические принципы и нормы и моральные требования к нравственной сущности госслу-жащего.

УП РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»:

o соблюдать установленные законом ограничения для госуслужащих;

o соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность к-л влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

o соблюдать нормы служебной, проф. этики и правила делового поведения;

o проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

o проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов РФ, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социаль-ных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

o воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении госуслужащим должностных обязанностей, а также из-бегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету ГО;

o не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность ГО, организаций, должностных лиц, госслужащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

o воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности ГО, их руководителей, если это не входит в его долж-ностные (служебные) обязанности;

o соблюдать установленные в ГО правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

Влияние культуры УТ на трудовые процессы в организации является одним из самых важных моментов, который должен учитываться любым руководи-телем. Знание и правильное использование всех элементов культуры труда управленцем, будь то культура проведения совещаний или же организационная культура по подбору персонала, не может не привести к положительным результатам повышения производительности на предприятии, а значит, не может игнорироваться на любом этапе управленческой деятельности.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ

Кафедра государственного управления

Направление подготовки Государственное и муниципальное управление

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственная и муниципальная служба»

профессиональная культура и ответственность государственных служащих в рф

студентки 4 курса

очной формы обучения

Рябовой Регины Игоревны

Руководитель работы:

Доцент, к.ю.н.

Копылов Виталий Викторович

Тверь, 2016 г.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЭТИКА И КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1. 3

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ И НРАВСТВЕННЫХ КАЧЕСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

2.2 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности

3.2 Роль средств массовой информации в формировании профессионализма у государственных служащих

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.

Актуальность данной курсовой работы обусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм, компетенции и механизма ответственности в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы. Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации и лоббирования узкопрофильных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные положения, выводы и предложения могут быть использованы как теоретико-методологическая и прикладная основа для повышения профессиональной культуры государственных служащих.

Наиболее объективное и полное представление о проблемах профессиональной культуры и ответственности государственных служащих были встречены в работах Шевердяева С. Н., Оболонского А. В., Мяготина А. В., Моисеева А. Д., Данилкина О., Ганс Е. С., Новоселова Ю.В., Осейчук В.И и других. Результаты их исследований послужили теоретической базой данной курсовой.

Данная тема имеет несомненную научную новизну, рекомендуется к подробному изучению.

Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Объектом курсовой работы является деятельность органов государственной власти по созданию системы общих ценностей и правил этики государственных служащих в РФ.

Предметом - этические нормы и требования в государственным служащим.

Методологическую основу исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений.

Целью курсовой работы является комплексное теоретическое исследование проблем этики, компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.

1) анализ правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;

2) исследование особенностей прохождения государственной гражданской службы;

3) выявление проблем соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего, в том числе соблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамках компетенции государственным гражданским служащим;

4) определение видов ответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения к ответственности государственных служащих;

5) установление проблемы ответственности должностных лиц;

6) разработка мероприятий по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими.

Работа состоит из трёх глав, в каждой из которых рассматривается одна из шести поставленных задач. В главе «Этика и культура государственного служащего: общая характеристика» объясняются понятие, виды и принципы профессиональной и административной этики, рассказывается о профессиональном кодексе государственного служащего. В главе «Анализ профессиональных и нравственных качеств государственных служащих» говорится о качествах государственных служащих и о их проблемных особенностях. В заключительной главе говорится о роли средств массовой информации в формировании профессионализма государственных служащих, а также делаются выводы по проведенной работе.

ГЛАВА 1. ЭТИКА И КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 Профессиональная и административная этика: предмет, структура, сущность, система требований

Термин «этика» - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова «этос» - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека. Ганс, Е. С. Профессиональная этика государственных служащих: нужен ли этический кодекс? / Е. С. Г анс, О. А. Малаканова // Современное право, 20015. - № 3. - С. 97.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй, исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека. Оболонский, А. В. Этические аспекты регулирования государственной службы / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность, 2015. - № 5. - С. 53.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально -этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т. д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т. д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально- психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как профессиональный такт. Моисеев, А. Д. К вопросу о профессионализме государственных служащих / А. Д. Моисеев, А. С. Шурупова // Управление персоналом, 20014. -№ 321 (223). - С 43.

В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений. Данилкина, О. Важность регулярной оценки профессионализма и компетентности государственных служащих / О. Данилкина // Человек и труд, 20015. - № 8. - С 65.

Попытаемся раскрыть более подробно отдельные этические требования, возможно, не самые основополагающие и принципиальные, но, тем не менее, играющие немаловажную роль в формировании представления о том, каким же должен быть моральный облик государственного служащего.

Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относится к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек - главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего -постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Административная этика - это вид профессиональной этики, вместе с тем ее можно трактовать как науку о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в организациях, в данном случае в аппаратных структура» государственной власти и местного самоуправления.

Цель административной этики -- помочь объединить, говоря словами Сократа и Платона, "благо, истину и красоту", преодолеть нигилизм и неверие в силу ума и духа человека. Функции административной этики -социально-нравственная ориентация, моральное регулирование, воспитание, по большому счету - обеспечение прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.

Предметом административной этики являются: моральные нормы, принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии аппарата государственного управления. Под этим углом зрения и следует изучать нравственные основы государственной и муниципальной службы, анализировать нравственное сознание и нравственное поведение служащих, а также средства и формы социального одобрения или осуждения их действий и поступков. Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин // Гражданин и право 2016. - № 8. - С 3.

В этом контексте главное - устоять на почве честности, порядочности и правдивости, не допустить, чтобы преодоление одних мифов породило новые, не менее опасные иллюзии.

На первом плане административной этики - научная разработка нравственных аспектов ответственности служащего, диалектики его прав и обязанностей, отношений индивида и государства. Актуальной остается подготовка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулирования административной деятельности и служебных отношений. Такие рекомендации могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще. Они существенно помогут создать более благоприятные условия для успешных рыночно-демократических преобразований.

Главная задача изучения нравственных проблем государственной и муниципальной службы заключается в том, чтобы через познание природы и специфики общих моральных принципов исследовать основные тенденции и закономерности нравственного развития аппарата современного Российского государства, определить основные нравственные требования к служащим управленческих структур.

1.2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих

Характерным для всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены. Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин // Гражданин и право 2016. - № 8. - С 13.

Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.

Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2. 5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1. 4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2. 5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

1. 3 Кодекс государственного служащего: основные принципы

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

Законность;

Демократизм;

Профессионализм.

Законность и демократизм- общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм -это ее специфический принцип. Об утверждении Правил служебного поведения государственных гражданских служащих Рособразования: приказ от 14. 11. 2015, N 1587: извлечение // Официальные документы в образовании, 2008. -№ 34. - С.69.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей.

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др. Ганс, Е. С. Профессиональная этика государственных служащих: нужен ли этический кодекс? / Е. С. Г анс, О. А. Малаканова // Современное право, 20015. - № 3. - С 97.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего - поддерживать уровень своей квалификации;

б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность.

в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка). Мяготин, А. В. Противоречия развития профессиональной этики государственного служащего в России / А. В. Мяготин // Социальногуманитарные знания, 2016. - № 6.. - С 170.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих. Пономарева, Е. А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих / Е. А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление, 2015. - № 11. - С. 34-36.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы. Столярова, В. Квалификационные требования при приеме кандидатов на государственную службу по конкурсу / Валентина Столярова // Кадровик, 2015. - N 12. - С. 37-46. - (Рекрутинг для кадровика. - 2015. - № 4. - С 37).

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ И НРАВСТВЕННЫХ КАЧЕСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

2.1 Морально-нравственный авторитет органов государственной службы среди населения

государственный служащий профессионализм ответственность

Основной целью государственной гражданской службы является обеспечение эффективного функционирования государственных органов. С точки зрения институционального подхода государственная гражданская служба выступает как особый институт реализации функций государства. Важнейшими функциями современной государственной гражданской службы являются: регулирующая функция; функция обеспечения; организационная функция; функция контроля.

Государство осуществляет свои функции посредством особой категории людей, профессионально подготовленных для этой цели, наделенных особыми полномочиями, правами и ответственностью.

Как показали результаты исследования, неудовлетворенность государственных гражданских служащих состоянием исполнения должностных обязанностей обусловлены: невысоким уровнем материального вознаграждения - 63, 3% ответов, отсутствием четких критериев оценки результатов деятельности - 35, 5%, несоответствием уровня профессионального образования требованиям должности - 35, 4%, слабой связью между уровнем профессионального образования и карьерным продвижением работника - 31, 8%.

Государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей чаще всего ориентируются на инструкции (53%), нормативные правовые акты Российской Федерации (63, 6%), указания непосредственного руководства (70, 5%). Ориентация на личные интересы, интересы своей организации, а также интересы общества и граждан имеет в оценках государственных гражданских служащих примерно одинаковый приоритет. Данную ориентацию выбирает каждый пятый из числа респондентов (20%). Самый низкий уровень важности для государственных служащих при принятии решений имеет руководство собственными представлениями о том, какие обязанности следует выполнять.

Государственные служащие отмечают постоянное увеличение эффективности своей деятельности. Согласно исследованиям, доля респондентов, считающих, что эффективность повысилась, увеличилась с 2015 по 2016 годы на 7, 3%, а доля, считающих, что изменений не произошло, снизилась на 11, 4%.

Анализ статистических данных кадрового состава системы государственного управления, а также нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных служащих, сравнительные характеристики качественного состава аппарата государственных органов позволили выявить проблемы развития системы управления персоналом. Работа с кадрами является важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления.

Недостаточная разработанность кадровых технологий и субъективные трактовки их различными органами власти, слабость социальных и правовых гарантий негативно сказываются на авторитете государственных служащих.

По мнению респондентов статусная неустойчивость вызывает у гражданских служащих серьезную озабоченность. Около восьми процентов опрошенных респондентов подтверждают уверенность в своем служебном положении, 34, 6% считают, что их служебное положение нестабильно. Около половины опрошенных государственных служащих связывает работу в федеральных органах власти с перспективами карьерного роста, а 44, 2% служащих надеются на возможность заработать, 40, 4% стремятся занять более достойное место в обществе. Пономарева, Е. А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих / Е. А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление, 2016. - № 11. - С 34.

Превращение государственной гражданской службы в высокопрофессиональный институт общественного служения происходит в рамках системы правовых, нравственных, кадровых отношений, формирующих и востребующих профессионализм служащего. В результате социологических исследований выявлено, что на государственной гражданской службе наблюдаются: неэффективное использование кадрового потенциала; острый дефицит высококвалифицированных специалистов среднего возраста; резкое снижение компетентности и нравственных качеств служащих; высокий уровень коррупции, утрата мотивации.

Наиболее существенными проблемными зонами в функционировании института государственной службы, подлежащими приоритетному разрешению и регулированию, государственные служащие называют уход от ответственности (40%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость госаппарата (26%). Государственные служащие отмечают отсутствие ощутимых результатов своей работы (18, 9), несоответствие уровня их квалификации выполняемым обязанностям (20, 1) и отсутствие перспектив служебного роста (13, 9), результаты квалификационного экзамена, аттестации, прохождения конкурса, переподготовки и повышения квалификации, нахождения в кадровом резерве остаются минимально значимыми для карьерного роста. Там же. - С.39

Статистические и социологические данные свидетельствуют о том, что новая система формирования служащего как профессионала складывается медленно. Многие служащие оказываются не готовыми к работе в условиях реформируемого общества. На профессиональную некомпетентность многих служащих обращают внимание 22, 6% их коллег. 53, 8 % опрошенных отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемым должностям. 40 % респондентов считают, что в развитии профессиональных качеств в последние годы наблюдается отрицательная динамика - компетентность служащих снижается, остаются невостребованными положения науки о государственной гражданской службе.

Существующая в настоящее время культура государственной гражданской службы не в полной мере соответствует социальным потребностям и потребностям ее развития как социального института. В оценках населения гражданской службы и эффективности ее функционирования доминирует негативное отношение, все боле увеличивающее разрыв между властными структурами и обществом.

В числе основных причин, мешающих повысить авторитет гражданских служащих среди населения, респонденты отмечают коррумпированность гражданских служащих (31, 7%), бюрократизм (25%), оторванность от интересов граждан (50, 2%), недостаток нравственных качеств (22, 5%), слабую профессиональную подготовку (31, 7%). По мнению большинства граждан, отчужденность возникает по той причине, что органы государственной власти не выполняют заявляемых целей, служащие руководствуются в своих действиях не интересами страны или граждан, а узко корпоративными или только своими личными. В установках и образцах поведения на государственной гражданской службе, которые являются важнейшими характеристиками социального института, превалируют лояльность к вышестоящим органам и руководителям, четкая иерархия и субординация, обязательное подчинение приказам и распоряжениям вышестоящих структур и органов, связь с государством и проводимой политикой. В спектре доминирующих профессиональных установок среди служащих почти не нашли отражения установки на оказание государственных услуг гражданам. Астанин, В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) / В. В. Астанин // Российская юстиция, 2015. - № 2. - С. 20-24. - табл.. - Библиогр.: с. 24

Анализ факторов успешности карьерного продвижения как государственных служащих, так и студентов - будущих государственных служащих, показывает, что у студентов, неработающих в сфере государственной службы и не имеющих практики работы на государственной службе наиболее значимыми оказались факторы, которые были обозначены как «ум», «профессионализм» и «удача». При этом следует отметить, что первые два фактора являются субъективными (личностными). Они имеют максимальную представленность в исследуемой подвыборке, что свидетельствует том, что большинство студентов-первокурсников в начале своего профессионального становления делает ставку на субъективные факторы. Однако в первую тройку вошел так же объективный фактор -«удача».

У студентов, не являющиеся государственными служащими, но уже прошедших практику на государственной службе наибольшую долю занимают уже 6 факторов: «ум», «удача», «профессионализм», «деньги», «связи», «упорство».

Так, фактор, занимающий первое место, является субъективным (личностным), на втором месте стоит фактор объективный - удача. Третье место занимает опять субъективный фактор - «профессионализм», который дается личности не от природы, следовательно его можно развить и сделать более карьерно-успешным. Четвертый и пятый факторы являются отражением внешних условий карьерной успешности и шестое место занимает субъективный фактор - «упорство».

Совершенно другого рода ответы дали люди, имеющие опыт работы в органах государственной службы. Наибольший весу них имеют первые три фактора: ум, профессионализм, хорошее образование. Все три фактора являются субъективными (личностными). Можно сделать вывод, что на данном этапе профессионального становления личность придает большее значение субъективным факторам своего развития, несет ответственность за свое развитие. Так, именно на этом этапе карьерного развития служащий должен как можно четче определить свои карьерные цели и свой карьерный план.

2. 2 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности

Проблема профессионализма и профессионализации кадрового корпуса государственной гражданской службы уже многие десятилетия не теряет своей актуальности, что обусловлено, по крайней мере, двумя причинами.

Во-первых, это элементарное требование времени и поступательного развития общества, где профессионализм не только представляет собой результат овладения определенной профессией, но и призван реализовывать «необходимость опережающего развития способностей человека, формирование его интеллекта».

Во-вторых, уровень профессионализма государственных гражданских служащих уже многие годы остается далеким от идеала, о чем свидетельствуют результаты ряда социологических исследований.

С целью детального изучения проблем, накопившихся в обозначенной предметной области, воспользуемся результатами факторного и кластерного анализа массива данных наших последних исследований, остановившись на комплексной диагностике профессионализма государственных гражданских служащих.

В зоне положительных значений выделившегося фактора находятся респонденты, которые знают и соблюдают стандарты своей профессиональной деятельности, а также имеют достаточно четкое представление о качестве ее результатов. Кроме того, у них есть потребность в привлечении и использовании в своей деятельности новых достижений в их профессиональной области, в этой связи они самостоятельно повышают уровень своей профессиональной квалификации. Вероятно, поэтому они успешно справляются со своими профессиональными задачами, часто достигают максимальных результатов своей деятельности и получают от нее удовлетворение. Деркач, А. А. Профессионализм управленческих кадров как фактор оптимизации государственного управления: проблемы становления и развития; А. А. Деркач Безопасность Евразии, 2015. - №3. - С 399.

Так, 68% респондентов из кластера 4 вносят предложения по вопросам совершенствования их профессиональной деятельности, а также деятельности их подразделения, по вопросам работы с ними часто советуется непосредственный руководитель (55%), однако мнение представителей крайней типологической группы (кластер 2) учитывается лишь в 8% случаев (23% согласий в кластере 3). Руководство видит и отмечает вклад более половины «профессионалов» в деятельность их подразделения (60%) и организации (50%), в то время как вклад «непрофессионалов» в деятельность подразделения и организации значительно ниже: 17% и 8% соответственно. Такие цифры могут говорить о низком качестве деятельности представителей кластеров с отрицательными координатами.

Высоких показателей профессиональной деятельности «непрофессионалы» могут не достигать в т. ч. числе из-за отсутствия условий для реализации своего потенциала. Так, у 67% респондентов зоны положительного значения фактора есть очевидная возможность применять в работе их знания, умения и навыки, полученные в рамках дополнительного образования, против 25% респондентов зоны отрицательных значений фактора. Кроме того, «непрофессионалов» настолько не замечает руководство, что приветствует их желание повышать квалификацию, проходя обучение в вузе, лишь в 25% случаев, в то время как 68% респондентов из зоны положительных значений фактора говорят об обратном.

Не удивительно в этой связи, что большинство «профессионалов» (79%) получает удовлетворение от выполняемой ими работы, и лишь 8% респондентов кластера 2 и 45% респондентов кластера 3 удовлетворены своей работой.

Как видно, прослеживается четкая зависимость распределения респондентов по типологическим группам от срока их работы в органах власти. Так, в зоне отрицательных значений фактора находится большинство госслужащих, которые отработали в органах государственной власти менее 3 лет. В то же время место в типологической группе с положительными координатами в большинстве своем занимают чиновники, имеющие немалый стаж работы в органах власти (более 10 лет). Из этого следует первое объективное следствие: профессионализм приходит с опытом.

И второе следствие: в органах государственной гражданской службы не вполне эффективно действует система профессиональной адаптации новых сотрудников, что являет собой угрозу для профессионализма всей государственной гражданской службы.

Таким образом, необходимо сделать вывод о не вполне высоком уровне профессионализма кадров органов государственной гражданской службы, что во многом является следствием малоэффективной реализации основных функций кадровой политики. С одной стороны речь идет о низкой эффективности функционирования системы адаптации новых кадров, которая влечет за собой снижение уровня их профессиональной самореализации, а с другой - это следствие не вполне эффективно работающей системы дополнительного профессионального образования.

ГЛАВА 3. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОССЛУЖАЩИХ

3.1 Мероприятия по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими

Этический кодекс регулирует отношения государственных служащих Российской Федерации по исполнению установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами обязанностей, ограничений, ответственности государственных служащих.

Этический кодекс определяет свод правил добросовестного, антикоррупционного поведения государственных служащих.

Этический кодекс предназначен для профилактики недобросовестного и коррупционно опасного поведения государственных служащих, закрепления в повседневном поведении государственных служащих норм добросовестности и нетерпимости к коррупции, для оказания государственным служащим помощи в выполнении этих норм и информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. С этой целью на предприятиях разрабатываются и принимаются этические кодексы. Жирков, Р. П. Этика государственной службы и государственного служащего: учеб. пособие для вузов / Р. П. Жирков, Л. Ю. Стефаниди. - СПб.: Интермедия, 2015. - С 162

Опишем процедуру внедрения этического кодекса в практику работы.

С момента вступления в силу этического кодекса непосредственный руководитель обязан информировать государственных служащих о его положениях;

Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем;

Работающий государственный служащий и поступающий на службу, знакомится с положениями кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности;

Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним;

Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений этического кодекса;

Обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственного служащего;

Этический кодекс прописывает ценности, которыми должны руководствоваться в своей деятельности государственные гражданские служащие;

Принципы этического кодекса внедряются через корпоративную культуру и традиции администрации;

С целью повышения престижа государственной власти и ее аппаратов в средствах массовой информации появляется информация о том, что в администрации принят этический кодекс и его основные принципы;

Пример соблюдения этического кодекса демонстрируется на личном примере руководителя;

Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.

Подобные документы

Профессиональная подготовка и переподготовка государственных и муниципальных служащих в России. Зарубежный опыт профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих на примере Японии и Германии и возможность его адаптации в РФ.

дипломная работа , добавлен 25.02.2008


Юридическая ответственность государственных служащих. Анализ взаимосвязи между обязанностями государственных служащих и мерами юридической ответственности за их неисполнение. Социально-политическая ответственность и контроль за законностью деятельности.

курсовая работа , добавлен 07.10.2015


Анализ нормативно-правового регулирования понятия и административно-правового статуса государственных служащих. Выявление проблем законодательства об обязанностях, ограничениях, правах и гарантиях, юридической ответственности государственных служащих.

курсовая работа , добавлен 13.04.2012


реферат , добавлен 21.12.2012


Профессиональная культура управления и компетентность государственных служащих. Тенденции развития профессионально-управленческой культуры, ее место в системе социальных качеств личности государственного служащего. Понятие корпоративных ценностей.

курсовая работа , добавлен 21.05.2015


Правонарушения государственных служащих, нарушение служебных обязанностей. Уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность. Состав уголовных преступлений. Вид и тяжесть административного проступка. Меры дисциплинарных взысканий.

контрольная работа , добавлен 26.03.2010


Проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. Наложение дисциплинарной ответственности на государственных гражданских служащих и основные условия ее снятия.

контрольная работа , добавлен 07.10.2009


Понятие и виды государственных служащих, их функциональные особенности, полномочия и сфера деятельности. Сравнительная характеристика и специфика работы государственных и муниципальных служащих, правовое регулирование их пенсионного обеспечения.

курсовая работа , добавлен 27.04.2014


Виды и принципы деятельности государственной службы. Особенности региональной политики в области социальной защиты государственных служащих. Гарантии для государственных служащих, их права, ограничения, денежное содержание и пенсионное обеспечение.

курсовая работа , добавлен 30.01.2013


Виды ответственности государственных служащих, статьи Уголовного кодекса, Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях РФ, её регулирующие. Дисциплинарная ответственность согласно Федеральному закону "О государственной службе".