Штрафы за нарушения бюджетного законодательства. Штрафы за нарушения бюджетного законодательства За что можно избежать наказания

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Т. В. Конюхова у

старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

В связи с переходом к рыночной экономике в России произошел переход к общепризнанным формам управления финансами, поэтому несколько сократилась сфера государственных финансов за счет отделения корпоративных финансов, и в последнее время появилась тенденция повышения роли местных финансов.

Основополагающие нормы финансового законодательства были включены в Конституцию РФ 1993 года. Кроме того, было принято значительное количество нормативных актов, в том числе регулирующих бюджетные отношения. Многие из них в практической деятельности были реализованы лишь частично.

В некоторых актах РФ содержались нормы, устанавливающие ответственность за нарушения бюджетного законодательства, главным образом в Федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год.

Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ, Кодекс) в значительной степени решил назревшую проблему совершенствования бюджетного законодательства, в частности, ответственности за его нарушения. Кодекс, разработанный в соответствии с Конституцией РФ, включил многие действующие нормы бюджетного законодательства, а также поднял уровень правового регулирования до законодательного многих норм, ранее содержавшихся в нормативных ведомственных актах. При этом он осуществил подробное правовое регулирование бюджетных отношений в федеративном государстве.

В преамбуле БК РФ указывается, что он служит целям финансового регулирования, а также устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое по-

1 Собрание законодательства РФ. 1998. N9 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № I (ч. 1). Ст. 2; № 33 (ч. I). Ст. 3429; 2002. № 30. Ст. 3021.

2 Нестеренко Т.Г. Казнокрады живут припеваючи, а казначеи по судам бегают // Мир за неделю. 1999. № 14. С. 6.

ложение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

В БК РФ впервые систематизированы конкретные нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (ст. 281 - 306)1.

В ст. 283 определены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и права органов федерального казначейства в области применения мер принуждения, в частности, во многих случаях (ст. 284) применения мер бесспорного взыскания.

Статьей 286 установлен порядок списания бюджетных средств со счетов федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения.

Бюджетный кодекс принят в России впервые и, естественно, не лишен отдельных недостатков. Он вызвал некоторые критические замечания. В частности, заместитель министра финансов РФ - начальник Главного управления федерального казначейства Т. Нестеренко2 в то время полагала, что казначейскую систему можно построить и без Бюджетного кодекса.

Однако следует отметить, что принятие Бюджетного кодекса РФ наряду с принятием Налогового кодекса РФ явилось важным событием в экономической и правовой жизни России.

В БК РФ впервые сформулировано (ст. 281) понятие «нарушение бюджетного законодательства», то есть состав правонарушения.

Нарушением бюджетного законодательства РФ признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетное: системы. За указанные действия (бездействие) наступает ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно считать частью ответственности за нарушение финансового законодательства. Термин «финансовая ответственность» применяется в законодательной практике и научных работах.

Исходя из определения юридической ответственности, по мнению автора, можно дать определение ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Это - государственное принуждение к исполнению бюджетного права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством, обществом.

Бюджетный кодекс РФ не содержит определения ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В то же время Кодекс впервые установил, с одной стороны, ответственность в бюджетном процессе министра финансов РФ, Министерства финансов РФ и федерального казначейства (ст. 167), с другой стороны - ответственность участников бюджетных правоотношений (ст. 289 - 306).

Министерство финансов РФ несет ответственность (ст. 167) за соответствие бюджетной росписи утвержденному федеральному бюджету; своевременность ее составления; соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций.

Например, по имеющимся сведениям, в арбитражных судах наиболее распространенными были в 1999 году дела, связанные с погашением задолженности бюджетных учреждений, к которым Министерство финансов РФ привлекалось многократно на значительную сумму, а к возмещению убытков за незаконные действия государственных органов - 468 раз на общую сумму несколько миллиардов рублей.

Министр финансов РФ персонально несет ответственность за соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету; своевременность составления бюджетной росписи; введение режима сокращения расходов бюджета при получении сведений о невозможности исполнения федерального бюджета.

Федеральное казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного БК РФ; полноту перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств; своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей этих средств; своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств; финансирование расходов, не включен-

ных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями; исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ установил перечень (хотя и неполный) мер принуждения. К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры (ст. 282). Это - предупреждение о надлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Важная норма заключена в ст. 282, а именно: только федеральным законом может быть установлена мера ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кстати, приказом Минфина России от 26.04.2001 № 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются (ст. 283 БК РФ):

Неисполнение закона о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление или неполное перечисление, несвоевременное перечисление получателям; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК

РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание этого; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; иные основания в соответствии с Б К РФ и федеральными законами. Правом применения мер принуждения обладают руководители органов федерального казначейства и их заместители (ст. 284). Они имеют право:

Списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, суммы процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

Взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

Выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

Составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

Взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Должностные лица органов федерального казначейства несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, а также ответственность, предусмотренную законодательством о государственной и муниципальной службе.

Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ3 в БК РФ была введена ст. 284 для тех случаев, ког-

3 Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.

да бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты исполняются не органами федерального казначейства. Сравнительный анализ показал, что руководителям органов, исполняющим соответствующие бюджеты, были предоставлены права, предусмотренные ст. 284 органам федерального казначейства по применению мер принуждения.

Это и понятно, поскольку субъекты РФ и местное самоуправление согласно соответственно ст. 73, 132 Конституции РФ, как собственники своей казны вправе распоряжаться своей собственностью.

Порядок бесспорного списания с лицевых счетов получателей бюджетных средств со счетов федерального казначейства и его органов без их распоряжения, списание со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов, а также списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения регулируются отдельными статьями БК РФ (ст. 285 - 288) и несколько разнятся, что видно из нижеследующего.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств (ст. 285) осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем) соответствующего органа федерального казначейства. Постановление о бесспорном списании бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица этого органа об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.

Списание бюджетных средств с лицевого счета получателя бюджетных средств производится кредитной организацией либо федеральным казначейством с лицевого счета бюджетного учреждения в федеральном казначействе, указанного в постановлении о бесспорном списании бюджетных средств, в первоочередном порядке. При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюджетных средств постановление о бесспорном списании бюджетных средств исполняется в соответствии с ст. 855 ГК РФ, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.

Постановление о бесспорном списании бюджетных средств принимается в течение 10 дней после составления акта проверки, удостоверяющего наличие нарушения бюджетного законодательства.

Списание бюджетных средств со счетов федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения (ст. 286 БК РФ) осуществляется по решению арбитражного суда в случаях, установленных Кодексом. Очередность спи-

сания средств со счетов федерального бюджета определяется ст. 255.

При наличии на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления подтвержденных платежных обязательств и других документов на списание, в том числе судебных актов (календарная очередность).

При недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;

во вторую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет:

в четвертую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;

в пятую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование иных расходов бюджета.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

Размер средств, списываемых со счета территориального органа федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет.

При недостаточности на счете территориального органа федерального казначейства средств для осуществления указанного списания в полном объеме денежные средства в размере несписанно-го остатка списываются с его счета в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся на счете федерального казначейства, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов бюджетных обязательств по всем получателям бюджетных средств.

При недостаточности на счете федерального казначейства средств для осуществления указанного списания списание денежных средств производится по мере их поступления на счет бюджета. Если указанное списание не удается осуществить в пределах срока действия лимитов бюджетных обязательств, доведенных на период, в котором состоялось решение арбитражного суда, остаток средств, не списанных со счета бюджета, включается в лимиты бюджетных обязательств следующего периода.

Если по каким-либо обстоятельствам списание средств со счета бюджета не может быть осуществлено, исполнительный лист возвращается предъявившему его лицу для предъявления его в федеральное казначейство в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.

Пункт 5 этой статьи дает право без разрешения федерального казначейства как последнюю меру - обращение взыскания в следующем финансовом году либо обращение взыскания на иное имущество, что дает право на обращение взыскания не только на денежные суммы, но и какое-то другое имущество.

Это ведет к тому, что если долг бюджетного учреждения выражен в рублях, обращение взыскания может быть обращено на валютные ценности (в частности, драгметаллы, драгоценные камни) и другое имущество.

Списание средств со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения органов, исполняющих соответствующие бюджеты (ст. 287), осуществляется по решению арбитражного суда в случаях, установленных БК РФ, в порядке списания денежных средств в соответствии со ст. 286.

Сравнительный анализ порядка списания бюджетных средств различных бюджетов показывает некоторую общность регулирования и в отдельных положениях различного регулирования порядка списания средств.

Списание средств со счета соответствующего бюджета осуществляется в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся на счете соответствующего бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджет-

ных средств. При недостаточности на счете бюджета средств для осуществления указанного списания в полном объеме списание денежных средств производится в порядке, определенном для списания средств с единого счета федерального бюджета.

Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения (ст. 288) осуществляется в случаях, установленных БК РФ и другими федеральными законами. Порядок указанного списания устанавливается Банком России по согласованию с федеральным казначейством. Размер средств, списываемых с лицевого счета бюджетного учреждения в порядке принудительного исполнения обязательств бюджетного учреждения, возникших в результате исполнения им заданий органа исполнительной власти, которому подведомственно данное учреждение, не может превышать размер находящихся на данном счете средств. При недостаточности на лицевом счете бюджетного учреждения средств для осуществления указанного списания в полном объеме недостающие средства списываются со счетов территориального органа федерального казначейства, ведущего указанный лицевой счет, в порядке, установленном БК РФ.

Административная ответственность устанавливается только законом (ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, далее - КоАП РФ), который является основополагающим актом в этой сфере. Из этой предпосылки, по мнению автора, следует исходить при анализе составов административных правонарушений и мер ответственности (гл. 15 КоАП РФ).

Рассмотрим конкретный состав нарушений бюджетного законодательства и ответственность за них. Следует отметить, что во многих случаях предусмотренные БК РФ составы нарушений бюджетного законодательства и меры ответственности за них неадекватны составам правонарушений и мерам ответственности, предусмотренным КоАП РФ.

Административным правонарушением согласно ст. 2.1 КоАП РФ4 признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289), выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью (ст. 217), уведомлением о бюджетных ассигнованиях (ст. 220), сметой доходов и расходов либо иным правовым

4 С I июля 2002 года вступил в силу КоАП РФ. Собрание законодательства РФ. 2002. № I (ч. I). Ст. 1. Одновременно Кодекс РСФСР об административных правонарушениях утратил силу.

5 Комментарий к КоАП РФ. М., 2002. С. 499.

основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

Статья 289 БК РФ во многом схожа со ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» КоАП РФ, которая предусматривает наложение административных штрафов на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Так, нецелевое использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств - влечет наложение административного штрафа (ст. 15.14 КоАП РФ).

Субъектами ст. 15.14 КоАП РФ могут являться как должностные лица получателей бюджетных средств, так и организации - их получатели. По мнению автора, толкования к ст. 15.14 КоАП РФ, приведенные в Комментарии к КоАП РФ5 неточны в части, что она применяется в отношении федерального бюджета, поскольку ни в ст. 289 БК РФ, ни в ст. 15.14 КоАП РФ нет такого ограничения и, кроме того, нецелевое использование может быть в силу незнания закона.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется органами исполнительной власти всех уровней (федеральной, субъектов РФ и органами местного самоуправления) на основе бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ), ст. 246 БК РФ регулирует исполнение лишь федерального бюджета.

Кроме того, следует отметить, что ст. 289 не предусматривает привлечения к административной ответственности юридических лиц. Следует отметить, что согласно Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26.04.2001 № 35н (далее - Инструкция 35н), нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

Использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные его бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

Использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

Использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором

(соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

Использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

Иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Получатель средств федерального бюджета - бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель средств федерального бюджета, имеющий право на получение бюджетных ассигнований.

Нарушение бюджетного законодательства при использовании средств федерального бюджета влечет применение органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства следующих мер принуждения:

Списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;

Списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

Списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

Взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотренном п. 4 Инструкции 35н;

Взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет (за исключением случаев, возникающих в соответствии с налоговым законодательством РФ), и средств федерального бюджета, подлежащих зачислению на счета получателей средств федерального бюджета. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в по-

рядке, предусмотренном п. 4 Инструкции 35н; взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах. Штраф начисляется в размере, определенном федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в порядке, предусмотренном п. 5 Инструкции 35н. Правом применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов финансового контроля обладают руководители (заместители) управления федерального казначейства по субъектам РФ.

Применение мер принуждения, указанных в п. 3 Инструкции 35н, осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства и подписанного руководителем (заместителем) соответствующего органа федерального казначейства.

Постановление о списании (взыскании) денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета, корреспондентских счетов кредитной организации (далее - постановление) принимается на основании представления, подписанного должностным лицом органа финансового контроля, уполномоченного совершать указанные действия, заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возврата средств федерального бюджета, процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета (далее - заключение), акта проверки получателя средств федерального бюджета (кредитной организации), подписанного должностным лицом органа федерального казначейства.

Представление оформляется в двухмесячный срок после подписания акта проверки органом финансового контроля, установившего нарушения бюджетного законодательства. Постановление (уведомление) принимается в течение десяти дней с даты получения органом федерального казначейства представления, заключения или акта проверки от органа федерального казначейства.

Постановление оформляется в четырех экземплярах с учетом установленных требований.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290) по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, влечет взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере од-

ной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. Статье 290, в основном подобна ст. 15.15 КоАП РФ, которая предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Однако ст. 290 предусматривает применение административного штрафа лишь на руководителей получателей бюджетных средств.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291), влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Статья 291 примерно соответствует ст. 15.16 КоАП РФ.

В то же время ст. 291 БК РФ не предусматривает наложение административных штрафов на юридических лиц.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292) влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В гл. 15 КоАП РФ нет статьи, текстуально аналогичной ст. 292 БК РФ. Однако следует иметь в виду, что ст. 19.7 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа не только на руководителей, но и на юридических лиц и отдельных граждан. Согласно Комментариям к КоАП РФ (с. 598 - 599) ст. 19.7 КоАП РФ носит общий характер.

Поскольку перечень сведений для составления проектов бюджетов утвержден ст. 172 БК РФ и отчеты об исполнении бюджетов ст. 241, по мнению автора, ст. 19.7 КоАП РФ, вероятно, в определенных случаях может применяться соответственно ст. 292 БК РФ.

Неперечисление бюджетных средств их получателям, перечисление бюджетных средств (ст. 293) в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлени-

ем о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность в случаях, указанных в ст. 293.

Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294) влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Прямого состава по ст. 294 административной ответственности не имеется в КоАП РФ, однако следует учесть ст. 19.7 КоАП РФ.

Несоответствие сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295) влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Прямого текстуального состава, предусмотренного ст. 295 в КоАП РФ, не имеется.

Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296). Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Состав ст. 296 отдельно не предусмотрен в новом КоАП РФ, однако, по мнению автора, наименование статьи БК РФ не соответствует содержанию.

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297) влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Состав ст. 297 БК РФ прямо не предусмотрен новым КоАП РФ.

Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением порядка (ст. 298), установленного Кодексом, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 298, не установлена.

Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного ст. 299, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 299, не установлена.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением порядка, установленного ст. 300, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, аннулирование указанных гарантий, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ административная ответственность, предусмотренная ст. 300, не установлена.

Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка установленного ст. 301, влечет блокировку соответствующих расходов, наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ административная ответственность за правонарушение, предусмотренное ст. 301, не установлена.

Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо пере-

дачу их в доверительное управление регламентируется ст. 302. Размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ административная ответственность, предусмотренная ст. 302, не установлена.

Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303) наказывается штрафом. Незачисление либо несвоевременное зачисление средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Новым КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенное ст. 303.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов (ст. 304), влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФ, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Новым КоАП РФ не в полной мере предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенного ст. 304. Однако ст. 15.8 КоАП РФ может быть применена в соответствующих случаях по ст. 304.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств (ст. 305) влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФ, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, определенного ст. 305. Следует иметь в виду, что ст. 15.10 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение поручений государственных внебюджетных фондов.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства (ст. 306),кроме оснований, предусмотренных БК РФ, либо несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Новым КоАП РФ не в полной мере предусмотрена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства, предусмотренного ст. 306. Однако, по мнению автора, в отдельных случаях может быть применена ст. 19.7 КоАП РФ. Согласно ст. 226 БК РФ требуется потвержде-ние денежных обязательств.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства регулируется не только Бюджетным кодексом РФ, но и другими федеральными законами; так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год»6 (ст. 80) установлено, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению. Взыскание указанных штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства.

Кроме того, действует общий порядок зачисления в федеральный бюджет сумм возврата выданных из федерального бюджета бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и платы за пользование ими. Однако в отдельных случаях устанавливается целевой порядок их использования, например, согласно ст. 82 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» средства, поступающие в федеральный бюджет от возврата ранее выданных на возвратной основе средств из федерального бюджета и платы за их использование на агропромышленный комплекс, направляются в уставный капитал «Росагролизинг» или уставный капитал Россельхозбанка. Статьей 86 указанного Федерального закона установлен бесспорный порядок взыскания просроченных средств, выданных из федерального бюджета на возвратной основе, с бюджетов субъектов РФ и бюджетов закрытых административно-территориальных образований.

Поскольку ст. 2 Бюджетного кодекса РФ установлен приоритет его действия, вызывает сомнение установление другой ответственности за аналогичные нарушения бюджетного законодательства.

Назрела необходимость четкого урегулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а именно:

Разграничить финансовые санкции, взыскиваемые в бесспорном порядке, от административных санкций;

Предусмотреть в КоАП РФ более широкий круг статей, устанавливающих административную ответственность должностных лиц;

Предусмотреть в КоАП РФ больше конкретных статей, предусматривающих административную ответственность организаций, за нарушение бюджетного законодательства.

В действующем КоАП РФ имеется три категории статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Во-первых, часть статей КоАП РФ редакционно почти точно предусматривает составы нарушений, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Во-вторых, другая часть статей КоАП РФ по существу составов соответствует составам нарушений, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. В-третьих, остальная часть статей - бланкетная, то есть состав нарушений бюджетного законодательства, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ, не предусмотрен КоАП РФ;

Урегулировать БК РФ вопросы установления финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства только федеральными актами, в соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ, что позволит лучше защищать интересы получателей бюджетных средств из бюджетов любого уровня от необоснованного роста штрафных санкций;

Необходимо также отметить:

запутанность норм, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства;

стремление к систематизации норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства;

как положительный фактор - установление в законодательном порядке определения нарушения бюджетного законодательства;

необходимость согласования норм об ответственности за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренных статьями БК РФ и статьями КоАП РФ;

целесообразность изменения подп. 5 ст. 286, исключив возможность обращения по исполнительному листу взыскания на иное государственное имущество, если недостаточно бюджетных средств.

Все эти мероприятия, несомненно, будут способствовать успешному исполнению бюджетов разного уровня бюджетной системы РФ, соблюдению норм бюджетного законодательства.

6Собрание законодательства РФ. 200!. № 53 (ч. I). Ст. 5030.

1.1 Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ

Юридическая ответственность - это реакция на правонарушение. Правонарушение выступает основанием ответственности, без правонарушения нет ответственности.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками: а) государственным принуждением;

• б) отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;
• в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

• 1) данная ответственность установлена непосредственно бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);
• 2) к ответственности привлекается субъект бюджетного правоотношения;
• 3) ответственность предусматривает применение мер наказания к лицу, виновному в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательства;
• 4) в основании ответственности лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного законодательства;
• 5) ответственность состоит в применении специфических бюджетных санкций;
• 6) привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;
• 7) привлечение к ответственности осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством;
• 8) бюджетно-правовая ответственность является средством обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели.

Первая цель - обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

Вторая цель - наказание правонарушителя, что выступает средством его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

Третья цель - защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.

В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности - бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность - это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, необходимо отметить следующие обстоятельства:

Во-первых, субъекты Российской Федерации не правомочны устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства (в форме как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

Однако, во-вторых, именно нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собою объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

В-третьих, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В-четвертых, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

В-пятых, субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

В-шестых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

1.2 Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность. См. подробнее: Козырин А.Н. Налоговые преступления и проступки: опыт зарубежных стран // Налоговый вестник. 2002. № 8.С.12.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

• 1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• 2) блокировка расходов;
• 3) изъятие бюджетных средств;
• 4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• 5) наложение штрафа;
• 6) начисление пени и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, считаю необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий "меры государственного принуждения", "юридическая ответственность", "наказание", "санкция".

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000.С. 54 (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

• 1) блокировка расходов (ст.231 БК РФ);
• 2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• 3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ);
• 4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

• 1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст.289-291, 296-299, 302-303 БК РФ);
• 2) пеня
• 3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что гл.11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Теперь определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст.292 БК РФ "Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 "Непредставление сведений (информации)" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст.292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст.292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст.282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст.282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст.289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст.3.2 "Виды административных наказаний" Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст.282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Административный штраф согласно ст.3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, - основного (ст.3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую ответственность.

Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные ст.292, 294-302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными - административно-финансовыми.

Введение

В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основой для создания благоприятных условий жизни граждан любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего причиняют наибольший вред социальным сферам общественной жизни.

К числу острейших проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ

В Бюджетном кодексе понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства», которым в соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) - это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Бюджетные правонарушение имеет свой состав и характеризуется определенными признаками:

Первым признаком бюджетного правонарушения является его противоправность - правонарушитель совершает деяние, противоречащее предписаниям норм бюджетного законодательства, нарушает их.

Вторым признаком бюджетного правонарушения выступает виновность, что отражает психическое отношение правонарушителя к своему деянию. При этом данное отношение порицается и осуждается государством. Вина может иметь форму умысла или неосторожности. В свою очередь умысел может быть прямым и косвенным.

Третьим признаком бюджетного правонарушения выступает вред, причиненный данным деянием. Бюджетные правонарушения нарушают интересы, обусловленные правом и охраняемые им. При этом в зависимости от характера правонарушения могут пострадать интересы государства и субъекта Российской Федерации (например, в случае нецелевого использования бюджетных ассигнований), либо интересы лиц, финансируемых из бюджета (например, в случае недофинансирования из бюджета).

Четвертым признаком бюджетного правонарушения выступает наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившим в результате его вредными последствиями.

Пятым признаком бюджетного правонарушения выступает наличие юридической ответственности за его совершение (иначе говоря, наказуемость деяния, составляющего содержание правонарушения). Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения - некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью применения финансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).

Ответственность за финансовые правонарушения в бюджетной сфере предусмотрена бюджетным кодексом Российской Федерации. Принятие бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления правовых основ правопорядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства на определенном этапе сыграло важную роль.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

К числу таких оснований относится:

Нецелевое использование бюджетных средств (ст.289), выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов, (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученным и на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Как видно из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, ответственность за бюджетные правонарушения не ограничена рамками собственно бюджетного законодательства. Финансовые правонарушения, приведение к тяжелым последствиям влекут за собой меры административной, и иногда даже и уголовной ответственности.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является юридической ответственностью и, поэтому, ей присущи все признаки юридической ответственности в общеправовом смысле.

Под правонарушением в юридической науке, как правило, понимается противоправное (неправомерное), общественно вредное, виновное деяние (действие или бездействие) деликт способного субъекта, в результате которого ненадлежащим образом исполняются обязанности, нарушаются закрепленные законодательством права и законные интересы участников каких-либо общественных отношений, за которые в действующем праве установлена юридическая ответственность. При этом основные юридические характеристики правонарушения - это его противоправность, общественная вредность и виновность деяния.

Кодекс устанавливает ответственность за отдельные финансовые правонарушения. В некоторых случаях Бюджетный кодекс содержит конкретные санкции, а в ряде случаев - отсылочные нормы к административному и уголовному законодательству.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:

а) государственным принуждением;

б) отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная ответственность установлена непосредственно бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);

2) к ответственности привлекается субъект бюджетного правоотношения;

3) ответственность предусматривает применение мер наказания к лицу, виновному в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательством;

4) в основании ответственности лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного законодательства;

5) ответственность состоит в применении специфических бюджетных санкций;

6) привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;

7) привлечение к ответственности осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством;

8) бюджетно-правовая ответственность является средством обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели.

Обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

Наказание правонарушителя, что выступает средством его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

Защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений. В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности - бюджетно-правовую ответственность.

Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Классификация мер принуждения, применяемых за бюджетные правонарушения, неоднозначна.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

1. предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

2. блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

3. изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

4. приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

5. наложение штрафа (мера административной ответственности);

6. начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);

7. иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.

За какие нарушение требований бюджетного законодательства и других нормативных актов могут привлечь к ответственности должностных лиц казенных учреждений? Рассмотрим основные виды нарушений и последствия за их совершение.

Нарушения бюджетного законодательства

Казенные учреждения являются участниками бюджетного процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ. В ходе проверок деятельности казенных учреждений выявляются бюджетные нарушения, указанные в таблице 1.

Таблица 1

Статья БК РФ	Бюджетное правонарушение	Меры принуждения
	Нецелевое использование бюджетных средств – направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств Нецелевое использование межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.	Передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
	Нарушение (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов , если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств.	Бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Меры бюджетного принуждения, предусмотренные кодексом, применяются к юридическим лицам. Вместе с тем в соответствии с п. 7 ст. 306.2 БК РФ наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в частности КоАП РФ.

Административная ответственность

Административной ответственности в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Перечень административных правонарушений в области финансов установлен гл. 15 КоАП РФ. Целый ряд мер предусмотрен за нарушения бюджетного законодательства и нормативных актов, регулирующих ведение бюджетного учета и представление бюджетной отчетности (табл. 2).

Таблица 2

Статья КоАП РФ		Административное наказание, предусмотренное для должностного лица*
		штраф, (тыс. руб.)	дисквалификация
	Нецелевое использование бюджетных средств		от 1 года до 3 лет
	Нарушение порядка представления бюджетной отчетности
	Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств
	Нарушение запрета на предоставление казенному учреждению бюджетных кредитов и (или) субсидий
	Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств

Следует отметить, что по отдельным статьям (15.14, 15.15.6) к административной ответственности может быть привлечено .

Распространенные правонарушения

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.

Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен приказом Минфина РФ от 28.12.2010 №191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ» (далее - Инструкция № 191н). Согласно п. 10 Инструкции №191н, получатель бюджетных средств представляет бюджетную отчетность своему вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств в установленные им сроки.

Таким образом, подлежат привлечению к ответственности должностные лица за нарушение сроков представления отчетности, установленных распорядителем или представление не в полном объеме всех предусмотренных форм.

Помимо указанных противоправных действий, неотражение в бюджетном учете фактов хозяйственной жизни, повлекших искажение данных отчетности квалифицируется как ненадлежащее исполнение возложенных служебных обязанностей и также влечет административную ответственность должностных лиц (такое разъяснение доведено, например, территориальным управлением Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге).

Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет.

В силу пункта 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н.

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

Как указано в п. 6 Общих требований, к представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью сметы. Таким образом, обоснования (расчеты) плановых сметных показателей являются неотъемлемой частью сметы, следовательно, утверждение сметы без подобного обоснования (расчетов) части сметных показателей является неправомерным и влечет административную ответственность.

Письмами Минфина РФ от 29.04.2015 №02-06-05/25080 и от 07.05.2015 №02-10-07/26357 даны разъяснения о возможности привлечения к административной ответственности по статье 15.15.7 КоАП РФ. Так, непредставление получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства Сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702) в течение установленного срока (6 рабочих дней) не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств. Разъяснено, что порядок учета бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (субъектом учета) регламентируется Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина РФ от 01.12.2010 №157н. Основные положения по учету показателей принятых учреждением бюджетных обязательств (денежных обязательств) на счетах раздела «Санкционирования расходов экономического субъекта» определены п. 318 – 320 Инструкции.

Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, заключающееся в принятии бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Обратите внимание! В отдельных случаях руководитель казенного учреждения не подлежит ответственности, если им приняты все возможные меры по недопущению нарушения бюджетного законодательства.

Так, согласно разъяснениям, Территориального управления Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге вина руководителя не установлена за превышение принятых обязательств по исполнительным листам с учетом своевременного направления запроса-требования о необходимости выделения дополнительных лимитов и объемов финансирования расходов.

Кроме рассмотренных выше, должностные лица казенных учреждений, наделенных полномочиями главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств могут быть привлечены к административной ответственности за совершение административных правонарушений, указанных в табл. 3.

Таблица 3

Статья КоАП РФ	Административное правонарушение	Административное наказание, предусмотренное для должностного лица
		штраф, (тыс.руб.)	дисквалификация,
	Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций		от 1 года до 2 лет
	Нарушение условий предоставления субсидий		от 1 года до 2 лет
	Несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (за исключением случаев, допускаемых БК РФ)
	Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств
	Нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания

Подробнее остановимся на нормах законодательства, регулирующих деятельность учредителя в отношении подведомственных учреждений.

Согласно п. 1 ст.78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям из бюджета предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Помимо указанной субсидии предоставляются субсидии на иные цели.

В соответствии с п.3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях и п. 2.2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях уменьшение объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Несоблюдение данного условия является одним из оснований для привлечения учредителя к ответственности за нарушение условий предоставления субсидий.

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

3) местной администрацией муниципального образования – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

На основании ч. 3 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), а также порядок ее оказания (выполнения).

Несоблюдение сроков и состава показателей будет квалифицировано как нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания.

Кто отвечает за протоколы об административных правонарушениях

Полномочия по составлению протоколов.

На основании п. 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, вправе составлять инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. При выявлении нарушений в ходе контрольных мероприятий протоколы также вправе составлять и должностные лица Федерального казначейства, а в отношении должностных лиц муниципального казенного учреждения – должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих муниципальный финансовый контроль и муниципальных контрольно-счетных органов.

Полномочия по рассмотрению дел об административной ответственности.

Согласно статьям 23.7 и 23.7.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.4 – 15.15.16, рассматривают федеральный орган исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в пределах своих бюджетных полномочий. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральное казначейство.

За что можно избежать наказания

Необходимо отметить, что существует ограничение срока, в течение которого лица, допустившие административные правонарушения могут быть привлечены к ответственности. В силу ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении:

за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения);

за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Кроме того, следует отметить, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, учитывается его значительность. Согласно ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Помимо указанных выше оснований к административной ответственности должностные лица (главные бухгалтеры) могут быть привлечены при выявлении фактов, указанных в табл. 4.

Таблица 4

статья КоАП РФ	Административное правонарушение	Размер штрафа, предусмотренного для должностного лица (тыс. руб.)
	Нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в осуществлении расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров, неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, несоблюдении порядка хранения свободных денежных средств, а равно в накоплении в кассе наличных денег сверх установленных лимитов.
	Нарушение лицом, не являющимся должником, законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в том числе в невыполнении законных требований судебного пристава-исполнителя, утрате исполнительного документа, несвоевременном отправлении исполнительного документа, неисполнении требований исполнительного документа.

Взыскание ущерба

В случае, когда в ходе контрольного мероприятия установлены факты причинения ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию и в соответствии со статьей 270.2 БК РФ органами государственного (финансового) контроля может быть вынесено предписание, содержащее требование о возмещении причиненного ущерба. Позиция Минфина РФ, изложенная в письме от 29.12.2014 №02-01-10/68389, заключается в том, что возмещение ущерба, нанесенного в связи с нарушением бюджетного законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должно осуществляться или обеспечиваться лицом, допустившим указанное нарушение. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 270.2 БК РФ в случае неисполнения предписания вопрос о возмещении средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, решается в судебном порядке.

" № 9/2017

В июне 2017 года вступили в силу поправки КоАП РФ, дополнившие прежние меры ответственности. Что представляет собой новая система штрафов? Каковы теперь основания для привлечения к административной ответственности?

Штрафов за нарушение норм бюджетного законодательства стало больше. В июне 2017 года вступили в силу поправки.

КоАП РФ, дополнившие прежние меры ответственности. Главное изменение – для учреждений введена отдельная норма, касающаяся невыполнения государственного (муниципального) задания. Что представляет собой новая система штрафов? Каковы теперь основания для привлечения к административной ответственности?

Рассматриваемые поправки, внесенные в КоАП РФ Федеральным законом от 07.06.2017 № 118-ФЗ (далее – Федеральный закон № 118-ФЗ), имеют отношение как к органам власти (главным распорядителям бюджетных средств либо получателям бюджетных средств, предоставляющим бюджетные ассигнования), так и к автономным учреждениям, которым выделяются указанные ассигнования.

Изменения направлены прежде всего на то, чтобы повысить эффективность использования средств, получаемых из бюджета: обеспечить своевременность их освоения, полноту исполнения получателем взятых на себя обязательств и четкое соответствие целям, на которые выданы такие средства. Например, в настоящее время имеется практика затягивания сроков начала реализации бюджетных инвестиций и субсидий на осуществление капвложений, приводящая к тому, что подрядчики проектных и строительных работ определяются только в конце финансового года. В результате образуются по оплаченным авансам, объекты незавершенного строительства, а утвержденные бюджетные ассигнования на осуществление капвложений остаются неиспользованными. Поправки КоАП РФ должны сократить число случаев затягивания.

Новые нормы усилили административную ответственность для органов власти и учреждений: оснований для привлечения к ней стало больше, а размеры штрафов в некоторых случаях возросли. В результате для государственных и муниципальных учреждений сформировалась следующая система штрафов.

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ)	Нарушение порядка осуществления бюджетных инвестиций (п. 1 ст. 15.15.4 КоАП РФ)	Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций, субсидий (п. 2 ст. 15.15.4, п. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ)	Невыполнение государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ)
Для должностных лиц: штраф в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от одного года до трех лет. Для юридических лиц: штраф в размере от 5 до 25 % средств, полученных из бюджета и использованных не по целевому назначению	Для должностных лиц: штраф в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от одного года до двух лет	Для должностных лиц: штраф в размере от 10 000 до 30 000 руб. Для юридических лиц: штраф в размере от 2 до 12 % полученной бюджетной инвестиции, субсидии	Для должностных лиц: предупреждение или штраф в размере от 100 до 1 000 руб., при повторном нарушении – штраф в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Остановимся на трех последних видах нарушений.

Невыполнение задания.

Невыполнение учреждением выданного ему задания теперь является отдельным правонарушением (раньше аналогичные деяния квалифицировались по ст. 15.15.5 КоАП РФ). За данный проступок, совершенный впервые, предусмотрены довольно мягкие меры ответственности (предупреждение или штраф до 1 000 руб.), а вот санкции за повторное нарушение будут такими же, как по ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Новые санкции касаются только должностных лиц. Административная ответственность для самих учреждений (как это установлено для случаев нарушения условий предоставления субсидий) за невыполнение задания не введена. И тому есть логическое объяснение.

Во-первых, штрафы в размере от 2 до 12 % субсидии на выполнение задания на практике оказывались несоразмерно больше сумм, эквивалентных невыполненной части задания. Например, административные органы выписывали учреждениям штрафы в размере 8 205 596 руб. (см. Определение ВС РФ от 06.02.2017 № 308-АД16-19785 по делу № А32-41437/2015) и даже 21 349 708 руб. (см. Определение ВС РФ от 06.02.2017 № 308-АД16-19768 по делу № А32-42067/2015), аргументируя свои действия таким образом. Учреждение не достигло объемных показателей госзадания по оказанным услугам (выполненным работам), а потому нарушило условия предоставления субсидии. Впоследствии суды освобождали учреждения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного нарушения.

Во-вторых, у государственных и муниципальных учреждений есть обязанность возвращать в бюджет остаток субсидии на выполнение задания в случае недостижения его показателей. А значит, мера финансового воздействия здесь уже применяется, хотя и в иной форме.

Но что понимать под невыполнением государственного (муниципального) задания? Согласно п. 6 ст. 69.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 18.07.2017 № 178-ФЗ, основные положения которого вступают в силу 1 января 2018 года) задание считается невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они установлены в задании. То есть критериями невыполнения задания становятся и объемные, и качественные параметры: к административной ответственности можно будет привлечь и в тех ситуациях, когда не достигнуты нужные объемы услуг или работ, и тогда, когда количественные показатели учреждение выполнило, а качественные – нет.

Важно, что в силу п. 6 ст. 69.2 БК РФ недостижение показателей задания трактуется как превышение их допустимого (возможного) отклонения. Поэтому, если в задании установлены процентные значения отклонений и учреждение удержалось в их границах, привлечь к административной ответственности будет нельзя.

Нарушения, связанные с предоставлением бюджетных инвестиций и субсидий.

Нарушение порядка осуществления бюджетных инвестиций тоже введено в КоАП РФ Федеральным законом № 118-ФЗ – эта норма имеет отношение к тем автономным учреждениям, которым переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. Цель санкции, установленной п. 1 ст. 15.15.4 КоАП РФ, в том, чтобы заказчики не затягивали с началом реализации бюджетных инвестиций. По мнению законодателей, штрафы за подобные деяния нужны для усиления исполнительской дисциплины получателей бюджетных средств (в том числе бюджетных и автономных учреждений, унитарных предприятий, которым переданы полномочия госзаказчика).

Как и за невыполнение задания, ответственность здесь преду­смотрена только для должностных лиц. Но штрафы за несоблюдение порядка осуществления бюджетных инвестиций выше, нежели те, что установлены за нарушение условий их предоставления (20 000 – 50 000 руб. вместо 10 000 – 30 000 руб.). Иными словами, наказание за затягивание сроков реализации бюджетных инвестиций будет строже, чем за проступки, совершенные в процессе их реализации.

В свою очередь, ответственность за несоблюдение условий предоставления бюджетных ассигнований (бюджетных инвестиций и субсидий) остались прежними. При этом действие норм ст. 15.15.5 КоАП РФ распространяется на все виды субсидий –на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, на иные цели, на выполнение задания (в части, не касающейся недостижения его показателей).

Кто и кому выставляет штрафы?

Процедура привлечения к административной ответственности по ст. 15.15.4, 15.15.5 и 15.15.5-1 КоАП РФ одинакова. Нарушения, как правило, обнаруживаются в ходе выездной проверки учреждения. Выявлять их и составлять соответствующие протоколы могут:

должностные лица Федерального казначейства, в том числе руководители (их заместители) его территориальных органов (ст. 23.7, п. 1 ст. 28.3 КоАП РФ);

должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7.1, п. 1 ст. 28.3 КоАП РФ);

должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять муниципальный финансовый контроль (п. 7 ст. 28.3 КоАП РФ);

инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ (пп. 3 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ).

В то же время рассмотрение дел об административных правонарушениях по названным выше статьям отнесено к компетенции:

Федерального казначейства и его территориальных органов (ст. 23.7 КоАП РФ);

органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (в пределах своих полномочий) (ст. 23.7.1 КоАП РФ);

судов – если дело о таком нарушении возбуждено инспектором Счетной палаты РФ, уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ либо органа муниципального финансового контроля (п. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ).

Как видим, постановление о наложении штрафа по ст. 15.15.4, 15.15.5 или 15.15.5-1 КоАП РФ выносят в основном те же органы, которые уполномочены выявлять факты несоблюдения требований бюджетного законодательства (органы Казначейства и исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере).

Что касается должностных лиц, которые привлекаются к административной ответственности, ими в первую очередь считаются руководители учреждений. Как указано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного само­управления, государственных и муниципальных организациях и др.

Однако организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции может выполнять и иной работник учреждения, наделенный необходимыми полномочиями. В частности, в деле, которое рассматривал Московский городской суд (см. Постановление от 11.05.2017 № 4а-1653/2017) таким должностным лицом был признан заместитель проректора по экономике, хозяйству и строительству федерального вуза. Соответствующие обязанности были возложены на работника приказом ректора.

И штраф, и возврат.

Из всего сказанного следует, что в части использования средств, выделенных из бюджета, автономные учреждения подвергаются двум видам контроля – со стороны административных органов и органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя. Яркий пример тому – случай невыполнения государственного (муниципального) задания. В отношении учреждения, допустившего подобный проступок, станут применяться два способа финансового воздействия: возврат остатка субсидии, образовавшегося в связи с недостижением показателей задания (инициирует орган-учредитель), и административный штраф (выставляет контролирующий орган).

Аналогичным образом складывается ситуация и в отношении соблюдения условий предоставления субсидий. Как пояснил Минфин в Письме от 28.04.2016 № 02-10-06/24775, возврат субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, и наложение штрафа на нарушителя указанных условий имеют различную правовую природу и двойным наказанием не являются. Необходимость возврата субсидий при нарушении условий их предоставления направлена прежде всего на стимулирование добросовестного исполнения получателями условий предоставления средств из бюджета и обеспечение восстановления средств бюджета в размере, эквивалентном выявленному нарушению. Обязанность вернуть субсидию нацелена на восстановление права публично-правового образования, нарушенного в результате действия (бездействия) получателя субсидии, и такая обязанность ответственностью не является. Ответственность же наступает на основании ст. 15.15.5 КоАП РФ – за противоправные действия (бездействие) виновного лица.

Примеры судебных решений.

Рассмотрим в качестве примеров несколько судебных разбирательств, предметом которых стало наложение штрафа на должностных лиц автономного учреждения, а иногда и на само АУ.

Первый случай – привлечение к административной ответственности руководителя учреждения за невыполнение госзадания (нарушение, выявленное в 2015 году, квалифицировано по ст. 15.15.5 КоАП РФ). Должностное лицо было оштрафовано на 30 000 руб., не согласилось с решением административного органа и обратилось в суд. Однако суды трех инстанций посчитали наложенное наказание законным. Обстоятельства дела изложены в Постановлении ВС РФ от 13.02.2017 № 18-АД17-2.

Учреждение получило госзадание на 2014 год, в которое в том числе была включена услуга по обеспечению специализированными продуктами детского питания детей первых шести месяцев жизни из малоимущих семей, а также установлены объемы оказания обозначенной услуги. В силу соглашения о предоставлении субсидии госзадание считалось выполненным, если фактический объем оказанных услуг составляет не менее 85 % планового. Вместе с тем в отчете о выполнении задания указывалось, что названная услуга предоставлена в объеме 11,3 %. Административный орган, выявив невыполнение госзадания в данной части, расценил это как нарушение условий предоставления субсидии (ст. 15.15.5 КоАП РФ).

Доводы должностного лица учреждения (выполнение задания в указанной части было поставлено в зависимость от внешних факторов) остались без внимания, поскольку судьи установили, что руководитель АУ, будучи осведомленным о неисполнении показателей задания по упомянутой услуге, в IV квартале 2014 года не обращался к учредителю для корректировки задания. То есть мер по предотвращению нарушения должностное лицо не приняло.

Второй пример – штрафы за нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций, наложенные и на должностное лицо, и на автономное учреждение (постановления Московского городского суда от 11.05.2017 № 4а-1652/2017 и № 4а-1653/2017). Суд поддержал решение административного органа: в силу ст. 15.15.4 КоАП РФ должностное лицо правомерно оштрафовано на 10 000 руб., а АУ – на 1 658 819,6 руб. (2 % суммы полученной бюджетной инвестиции). Выводы суда таковы. Автономное образовательное учреждение высшего образования неудовлетворительно осуществляло переданные учредителем полномочия государственного заказчика по строительству общежития, не соблюдая условия соглашения о передаче полномочий госзаказчика (в частности, не согласовывало свои действия с профильным департаментом органа-учредителя). Учреждение не приняло все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. А должностное лицо (заместитель проректора по экономике, хозяйству и строительству) ненадлежащим образом исполняло свои обязанности, закрепленные в трудовом договоре и должностной инструкции.

Наконец, третий случай касается несоблюдения условий предоставления субсидий (а точнее, субсидии на иные цели). Штраф в размере 30 000 руб. тоже был выставлен должностному лицу – директору автономного учреждения культуры (см. Решение Московского городского суда от 30.11.2016 по делу № 7-12751/2016). Директор учреждения принял решение оплатить подрядчику услуги до фактического исполнения договора в полном объеме, что стало нарушением одного из условий выделения целевой субсидии (соглашение о ее предоставлении предусматривало, что платежи по договору, производимые за счет данных средств, осуществляются по факту оказания услуг на основании акта их сдачи-приемки). Указанное деяние и образует состав административного правонарушения, установленного п. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Некоторые выводы.

Какие выводы можно сделать после анализа действующих норм КоАП РФ и судебных решений?

1. Должностным лицам автономных учреждений следует четко соблюдать условия, на которых выдана (бюджетная инвестиция). В частности, внимание нужно обращать на сроки, в которые должны быть совершены те или иные действия (начало освоения средств, момент оплаты подрядчикам выполненных ими работ и пр.), указание точного наименования мероприятия во всех связанных с ним документах, необходимость согласования действий учреждения с органом-учредителем.

2. Невыполнение государственного (муниципального) задания теперь является отдельным правонарушением. Чтобы не попасть под штрафы по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, работникам АУ необходимо на протяжении текущего года отслеживать объемы и качество предоставления услуг (выполнения работ), показатели по которым включены в задание. Если же возникли предпосылки для невыполнения установленных показателей, необходимо обратиться к учредителю с предложением внести изменения в задание на текущий год.

3. Возврат средств в объеме, эквивалентном выявленному нарушению, предусмотрен во всех случаях несоблюдения условий предоставления субсидий (как правило, данный пункт прописывается в соглашении о предоставлении той или иной субсидии). Это не считается двойным наказанием. А значит, при неблагоприятном развитии событий у автономного учреждения может возникнуть не только административная ответственность (штрафы выставят должностному и юридическому лицу), но и обязанность вернуть часть средств в бюджет надлежащего уровня.