Современные научные концепции о понятии муниципального права. Теоретические основы местного самоуправления: теория свободной общины, общественная, государственная и юридическая теории

Разнообразные теории местного самоуправления - это совокупность представлений и взглядов, с помощью которых объясняется сущность и организация муниципального самоуправления. Эти научные дисциплины появились как исследования, основанные на познании многовекового исторического опыта человечества. Существует несколько подобных теорий. Они отличаются друг от друга - некоторые незначительно, другие кардинально.

История возникновения самоуправления

Современные системы муниципального самоуправления в большинстве стран Европы, США и Японии были учреждены после реформ XIX века. Однако их предвестники - общины и полисные демократии - возникли еще в античную эпоху.

Термин «муниципалитет» появился в Древнем Риме, когда там существовал республиканский строй. Так называлось городское общинное управление, которое брало на себя обязанность решать хозяйственные задачи (в том числе распределять средства от налогов). В современной международной традиции муниципалитет может быть еще и сельским поселением.

Первые теории местного самоуправления зародились в Римской республике. Сначала небольшой город на Тибре жил согласно решениям непосредственного главы государства. Однако влияние и размер Рима росли. Юлий Цезарь в 45 году до н. э. решил делегировать часть своих полномочий местным властям. У полководца, тратившего месяцы на войну в далеких провинциях, не было времени заниматься хозяйственными проблемами столицы.

Местное самоуправление свободной общины

Существуют определенные критерии, по которым отличаются теории местного самоуправления. Можно выделить самые важные и принципиальные из них: способ создания учреждения, количество и характер подведомственных дел, а также взаимоотношения с высшей государственной властью.

Германская научная школа, опираясь на анализ этих характеристик, сформулировала теорию свободной общины. Основоположники этого учения - исследователи Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер и Лабанд. Главный принцип, которого они придерживались, заключался в том, что община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом. Поэтому центральная власть должна уважать интересы муниципалитета.

Теория свободной общины местного самоуправления возникла как ответ на экономический упадок, который стал следствием неумелого чиновников. Поэтому новая система, возникшая в Германии в XIX веке, имела под собой самое реалистичное, вызванное обыденностью, обоснование.

Принципы работы муниципалитетов

Однако адептам новой доктрины было необходимо доказать ее правоту и с теоретической точки зрения. Так немецкие ученые пришли к выводу, что община возникла раньше государства, а значит, является его первопричиной. То есть право на самоуправление возникало из самой природы человеческого общества.

В XIX веке Германия не являлась единым государством. Она была разделена на множество княжеств и королевств, порожденных феодальной системой Средневековья. Теория свободной общины местного самоуправления черпала исторический пример из опыта немецких городских республик. Они пользовались независимостью благодаря выгодной торговле с соседями. Благосостояние жителей таких городов было гораздо выше, чем в среднем по стране. Сторонники теории местного самоуправления приводили в пример этот пример из Средневековья.

Так были сформулированы многие принципы, по которым жили граждане при муниципалитете. Во-первых, это выборы членов Право голоса при такой системе имеет каждый член общины. Во-вторых, все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление.

В-третьих, государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом. Оно должно только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

Применение теории свободной общины

Вышеописанные теорий местного самоуправления активно обсуждались в европейском обществе первой половины XIX века. В 1830-1840-х гг. некоторые из данных принципов были приняты в законодательстве Бельгии. В конституции этой страны впервые муниципальная власть признавалась «четвертой» властью наравне с исполнительной, законодательной и судебной. Это событие стало прорывом для всей идеологии местного самоуправления. Даже в современном обществе тезис о «четвертой власти» не закреплен формально в большинстве стран. Поэтому подобная реформа в первой половине XIX века особенно впечатляет.

Однако уже в конце того столетия теория свободной общины оказалась несостоятельной. Почему это произошло? Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.

Общественная теория

Когда теория свободной общины осталась в прошлом, на ее место пришла новая, которая стала называться общественной, или общественно-хозяйственной. В чем заключались отличия этих двух идей? Раньше считалось, что права муниципалитета были естественны и неотчуждаемы. Сторонники общественной теории смотрели на этот предмет иначе. Согласно их догматике, права вытекали из хозяйственной деятельности муниципалитета. И именно она становилась приоритетной.

Хозяйственная теория местного самоуправления признавала общину субъектом права, самостоятельным от государства. Ключевой для нее была деятельность коммунального характера. Правительству оставалось решать только государственные дела. Многие теории возникновения местного самоуправления, как и общественная, основываются на том, что община ставилась вопреки всей центральной властной машине. Сторонники идеи свободы муниципалитетов четко разграничивали полномочия между этими двумя системами.

Важно понимать, что общественная теория местного самоуправления имеет и свои недостатки. Они заключаются в том, что муниципалитеты смешиваются с частными объединениями, которые также занимаются хозяйственной деятельностью. Если люди по собственному почину кооперируются, например, для возделывания земли, то они могут при желании покинуть такую группу. Территориальные единицы (то есть муниципалитеты) расформироваться по своей воле не в состоянии. Они строго ограничены законом. Их границы и внутренняя структура, несмотря ни на что, зависят от государства.

В России

Пример применения общественной теории местного самоуправления можно найти и в отечественной истории. В 1860-х император Александр II провел свои знаменитые реформы. В первую очередь он освободил крепостных крестьян. Это кардинально перевернуло структуру провинциального общества, особенно в сельскохозяйственных регионах.

За крестьянской реформой последовала земская. Она заключалась как раз в переменах в местном самоуправлении. В Положении о земских учреждениях 1864 года намеренно подчеркивался тот факт, что хозяйственная деятельность земств существовала отдельно от административных решений власти.

О много писали публицисты-славянофилы. Например, Василий Лешков считал, что независимость общины от государства происходила от многовековой русской традиции, существовавшей еще в княжеские времена.

Живое и гибкое самоуправление противопоставлялось неэффективной и медлительной бюрократии. Государственные решения всегда принимаются «сверху». Чиновник только выполняет предписание, данное ему начальником. Такое незаинтересованное отношение и отсутствие ответственности у государственных служащих разительно отличается от активности земств. Муниципалитет дал местным жителям инструмент, чтобы воплощать в жизнь свои инициативы. Земство - отличный способ перестроить хозяйство и сделать его эффективнее.

Реформа, проведенная Александром II в духе общественной теории самоуправления, принесла свои плоды уже через несколько лет. Основывались новые хозяйства и предприятия. В провинцию потекли деньги за счет торговли. Земства стали дрожжами, на которых вырос русский капитализм, сделавший Российскую империю одной из крупнейших экономик в мире.

Государственная теория

Тогда же (в XIX веке) общественная теория подвергалась критике и разносу. Ее противникам не нравилось, что муниципалитет существует отдельно от центральной власти. В среде этих мыслителей появилась государственная ее положения были разработаны немецкими исследователями Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. «Государственники» прижились и в России, где подобные взгляды пользовались популярностью как часть программы консерваторов, не любивших чуждый либерализм. Эту теорию развивали юристы дореволюционной эпохи Николай Лазаревский, Александр Градовский и Владимир Безобразов.

Они и их сторонники считали, что местное самоуправление имеет общие корни с государственным устройством, из-за чего было необходимо сохранить муниципалитеты в системе государственных учреждений. В то же время чиновники не могли работать в земствах и подобных учреждениях. Там должны были находиться только выходцы из местного населения, заинтересованные в высокой результативности заседаний муниципалитетов. Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам.

Политическая и юридическая теории

Основоположники государственной теории Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст расходились в нескольких принципиальных тезисах. Поэтому в рамках их общей доктрины появилось два отдельных направления. Гнейст стал создателем политической теории, а Штейн разработал юридическую. Чем они отличались? Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как можно было сделать выборных представителей самостоятельными? Гнейст предлагал переформатировать их должности в безвозмедные. Это дало бы членам муниципалитета свободу от власти, потому что в данные органы приходили бы только люди, шедшие туда по собственному почину и убеждениям. Гнейст считал, что на эти должности необходимо было ставить почетных представителей местного сообщества. Однако его точка зрения не нашла широкой поддержки.

Сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины. Таковы государственные теории местного самоуправления. Таблица показывает их особенности.

Дуализм

Интересно, что современные теории местного самоуправления включают в себя элементы теорий, появившихся в XIX веке. Ученые определяют нынешние муниципалитеты как децентрализованные органы внутри государственной системы. Есть и другие определения. Например, в Дании местное самоуправление называют «государством в государстве».

Такая система взаимоотношений власти и муниципалитетов отражает двойственный принцип подобной деятельности. Он является определяющим в системе взглядов под названием "теория дуализма местного самоуправления".

Главным принципом в ней является следующее допущение. Если выборные представители выполняют часть государственных функций, то они сами становятся частью государственной машины. При этом органы местного самоуправления, которые не затрагивают административные проблемы, являются неэффективными и бесполезными. Например, решать хозяйственные вопросы, не влияя на бюджет города, крайне сложно. Поэтому муниципалитеты естественным путем интегрируются в государство, для того чтобы иметь влияние на текущие дела той территории, за которую они отвечают.

Современное отечественное самоуправление

На современную российскую систему муниципальной власти самое большое влияние оказала как раз теория дуализма местного самоуправления. Эта взаимосвязь отражается в том, что выборные органы работают как на общественных, так и на государственных началах, тесно переплетенных друг с другом.

Если рассматриваемый вопрос является проблемой местного значения, то отечественные муниципалитеты могут рассчитывать на собственную независимость от центра. Их решение будет опираться в первую очередь на мнение «снизу», потому что именно таким способом регулировать городскую жизнь эффективнее всего. Однако когда органы местного управления рассматривают проекты, связанные с государственной политикой, то они сливаются с центральной властью и соглашаются с ее позицией. Подобная система стала результатом взаимного компромисса между разными общественными институтами. В ней во всей полноте отражается двойственная или дуалистическая теория местного самоуправления.

Если называть муниципалитеты только общественным явлением, то такое заявление будет не более чем громкой декларацией. Современным выборным органам провинциального уровня так или иначе приходится взаимодействовать с государством, чтобы эффективно помогать людям жить лучше и счастливее. И подобная ситуация касается не только России.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ и науки РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ЕВРАЗИЙСКИЙ ОТКРЫТЫЙ ИНСТИТУТ»

КАФЕДРА ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

Теории местного самоуправления

Выполнил:

Цой Сергей Львович

Москва-2013

Введение

Глава 1. Основные теории местного самоуправления

1 Теория свободной общины

2 Общественная теория самоуправления

3 Государственная теория самоуправления

4 Теория дуализма муниципального управления

5 Теория муниципального социализма

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России на современном этапе

1 Правовые основы местного самоуправления

2 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления. В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Именно этим определяется актуальность изучения вопросов, связанных с теоретическим развитием вопросов местного самоуправления.

Предметом исследования являются основные теории местного самоуправления.

Целью исследования является рассмотрение комплекса вопросов связанных с понятием «местное самоуправление».

Основной задачей исследования являются: изучить, обобщить и систематизировать теоретический материал, связанный с основными теориями местного самоуправления, а также проанализировать и интерпретировать полученные данные, раскрыть актуальные проблемы развития местного самоуправления в современной России.

местный самоуправление юридический власть

Глава 1. Основные теории местного самоуправления

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства .

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества .

Местное самоуправление - это процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей .

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма .

1.1 Теория свободной общины

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права .

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.

Причиной возникновения теории свободной общины стало то, что местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самодостаточность общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин .

Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право .

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением, т.е. «согласно данной теории, собственные дела, негосударственные по природе, общины вправе решать самостоятельно»

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых .

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления .

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно .

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя отражение и в положениях Конституции Бельгии 1831 г. об особой общинной власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом .

2 Общественная теория самоуправления

Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины .

Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной .

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством .

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления. А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности .

Критики данной теории, прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть. Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства". Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства .

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека .

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна .

Властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными

3 Государственная теория самоуправления

На основе … взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом .

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности .

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.

В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность .

Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти. Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации .

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве" .

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить". А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством .

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

4 Теория дуализма муниципального управления

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления .

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации .

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством. Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций .

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством .

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

5 Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма. С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основной целью муниципальной деятельности, согласно данной теории, является благосостояние жителей коммуны .

Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества .

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований .

Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М.Д. Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление .

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России на современном этапе

Направление развития местного самоуправления предопределяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении .

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции РФ, Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации .

1 Правовые основы местного самоуправления

Муниципальное право в системе российского права занимает особое положение. Это определяется его комплексной природой, которая, в свою очередь, вызвана сложностью общественных отношений, являющихся предметом муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающего в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала, еще более усложняет проблему. Государство не только позволяет населению и органам местного самоуправление самостоятельно решать вопросы местного значения, реализуя местный интерес, но и доверяет им (делегирует) часть собственных функций. При этом степень влияния государства на местное самоуправление носит подвижный характер. В связи с этим возникает вопрос о необходимости разграничения публично-властных и самоуправленческих институтов муниципального права. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что его можно считать одновременно и своеобразным "доверенным представителем" центральной власти на соответствующей территории, и формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправления, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть .

В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми мировым сообществом и установленными Конституцией Российской Федерации.

Целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства .

Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

Обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

Единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

комплексный подход к реализации государственной политики;

взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

Преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

Всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

Невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

Контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» от 15 октября 1999 г. № 1370 определяются приоритетные направления развития местного самоуправления, основные задачи и цели, общие принципы государственной политики в области местного самоуправления.

Целью государственной политики являются обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически социально развитого государства .

Вопрос о понятии и развитии местного самоуправления до сих пор является дискуссионным. Одни рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, другие - видят в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти. В части 1 ст. 130 Конституции РФ дано исчерпывающее определение: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» .

В рамках данной работы хотелось бы проанализировать также и основы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Данная проблема является относительно новой для современного права РФ, но идеи местного самоуправления не являются новшеством, так или иначе предпринимались попытки реализации основ самоуправления еще в период самодержавия .

Существует большое количество публикаций о проблемах местного самоуправления, и только небольшая часть из них посвящена проблемам законодательного обеспечения местного самоуправления. Современная система местного самоуправления является результатом длительного развития и совершенствования нормативно-правовых основ. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Особенностью организации местного самоуправления является многоуровневая система законодательного обеспечения.

Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а также решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. Безусловно, важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, соблюдение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти .

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты .

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;

) определяющие предназначение местного самоуправления;

) закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;

) устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;

) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;

) устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;

) устанавливающие гарантии местного самоуправления;

) устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

2 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. И развитие местного самоуправления не может ограничиться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышения конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано, в том числе и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходима комплексная помощь (в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.

Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

провести административную реформу и реформу административно-территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;

обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

провести судебную реформу.

Заключение

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Основной стратегической задачей центральной власти в ближайшей перспективе является обеспечение формирования и юридического закрепления механизмов взаимодействия двух систем власти и управления: муниципальной и государственной.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. - М.: Центральная избирательная комиссия РФ, 1993.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013, с изм. от 27.06.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»

Аболонин Е.С. Муниципальное право. Конспект лекций. Москва.

Авакьян С.А. Муниципальное право России. - М.: МГУ им. Ломоносова

Голубок С.А. Конституционное право России. - М.: РИОР, 2008.

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. - М.: Юристъ, 2000.

Зотова В.Б. Система муниципального управления. - М.: МГУУ, 2006.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Юстицинформ, 2007.

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: Юристъ, 2005.

Конституционное право России. Отв. редакторы А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин - М.: Юристъ, 2003.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М: Издательство «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, 1994.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002.

Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М.: Эксмо, 2007.

Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ЕАОИ, 2007.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007.

Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2007.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.

Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) . В начале xix в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков.

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления , сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России – Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ.

Политическая теория местного самоуправления – одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов.

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления . Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Общепризнанными концепциями являются:

теория свободной общины (естественных прав общины);
общественная (хозяйственная) теория самоуправления;
государственная теория самоуправления;
теория дуализма муниципального управления;
теория муниципального социализма.

Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан , чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины:

наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;
обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;
определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Недостатки общественной (хозяйственной) теории :

Понимание местного самоуправления как инициативы исключительно населения, сближение статуса самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов. Между тем, принципиальное различие:государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные сообщества, муниципальные единицы, определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности (Н.М. Коркунов).
Невозможность разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Проблема, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность:

как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям;
на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации.

Характерные черты государственной теории самоуправления :

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;
органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;
органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли , они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на

политическое направление (Гнейст) и
юридическое направление (Штейн).

Подробнее

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;
сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;
наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Теория муниципального социализма

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

Муниципальные системы зарубежных стран

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители.

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);
установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;
постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;
переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами :

основано на представительных началах;
не зависит от органов правительства в делах местного характера;
ограничено предписаниями закона;
обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Нужно учитывать, что разделение типов организации на модели осуществляется на основе двух основных критериев:

степени определенности компетенции местного самоуправления в национальном законодательстве;
способах и жесткости административного контроля деятельности органов местного самоуправления.

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления:

англосаксонскую;
континентальную (французскую);
смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;
отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов.

Континентальная (французская) модель

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;
жесткая система административного контроля на местах;
субординация между органами различных уровней управления;
широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления.

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления , подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства , финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, вфедеративных - в ведении субъектов федерации (например, Россия).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.