Нормативно-правовая основа государственного и муниципального управления. Нормативно-правовая база, регламентирующая документационное обеспечение управления в органах исполнительной власти рф Правовую основу государственного управления составляют
Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.
Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления . На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.
Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.
Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.
1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.
Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.
Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Федеральные законы . Они могут регулировать:
а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);
б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);
в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);
г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).
Указы и распоряжения Президента РФ
В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.
Нормативно-правовые акты Правительства РФ
Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.
Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ
2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.
Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.
Вопросы и задания для проверки знаний:
1) В чем заключается необходимость государственного управления?
2) Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?
3) Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.
4) Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.
5) Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?
Тесты для самопроверки
1. Конституция России – это
1) этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерной для современного общества:
2) Разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;
3) нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) законодательные акты, принимаемые профессиональными государственными служащими.
2. Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию:
1) т конституций 1918, 1925 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
2) от конституций 1920, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
3) от конституций 1918, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
4) от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.
3. В какой главе закреплены основы конституционного строя и механизм народовластия?
1) 1 глава;
2) 9 глава;
3) 5 глава;
4) 2 глава.
4. Органы местного самоуправления:
1) входят в систему органов государственной власти;
2) входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) входят в систему органов государственной власти и в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) не входят в систему органов государственной власти.
Осинцев, Д. В.
2003
Аннотация:
Опубликовано: Чиновник. - 2003. - № 4 (26). Полный текст документа:
Нормативно-правовые основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Д. В. Осинцев
Метод нормативного регулирования предваряет различные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.
В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «связывает» волю, выраженную последними в актах управления» . Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией РФ, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом» .
Налицо известная автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности» . Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект - определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.
Предметом ведения законодательной власти является определение «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам, и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее, … ко второму - особенное и способ исполнения» .
Легальное определение нормы права и нормативного правового акта даны в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ», в котором норма права определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
По всей видимости, официальность нормативного правового акта определяется не только тем, что он исходит от представителя власти в процессе правомерной реализации предоставленных ему полномочий, но и его соответствием формальным условиям издания такого документа, обращенностью к неограниченному кругу лиц, специально не поименованных.
Если нормативный правовой акт должен содержать общеобязательные государственные предписания, то необходимо распространение его действия на неограниченный круг субъектов. Поэтому в большинстве случаев документы, формально отвечающие признакам нормативного правового акта, не должны распространяться на неограниченный круг субъектов, а следовательно, устанавливать для них какие-либо обязанности или запреты.
Так, например, в пп. 5 п. 2 постановления Правительства РФ «Вопросы министерства промышленности, науки технологий РФ» от 12 июля 2000 г. №515 к ведению этого федерального органа исполнительной власти отнесено лицензирование в установленном порядке видов деятельности в отраслях промышленности и науки, находящихся в сфере ведения Министерства.
Однако будут ли основания для привлечения граждан и организаций к ответственности за незаконное предпринимательство, если они фактически занимаются названным видом деятельности, а порядок лицензирования не определен? По всей видимости, для этого нет достаточных нормативных оснований, ибо названное постановление Правительства РФ обращено к конкретному федеральному органу исполнительной власти, определяет только возможность применения властных полномочий, не устанавливая механизма их реализации.
С другой стороны, такие основания появляются, если субъекты занимаются отдельными видами деятельности без лицензий, хотя разрешительный порядок их осуществления определен в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ .
Нормативный правовой акт выступает, как видно, всегда государственным предписанием, но в отдельных статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ говорится о нормативных правовых актах органов местного самоуправления.
Думается, что такое положение противоречит ст. 130 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, даже в случае предоставления им отдельных государственных полномочий, не принимают нормативные правовые акты от имени государства. Органами местного самоуправления могут быть приняты муниципальные правовые акты, как обязательные для всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, так и индивидуальные.
Исходя из конституционных положений, принятие любого нормативного правового акта должно соответствовать требованиям и оцениваться на предмет соответствия Конституции РФ со следующих позиций:
2) по форме нормативного акта;
3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ , Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Необходимо учитывать, что, как правило, каждый предмет ведения, обозначенный в ст.ст. 71,72 Конституции РФ, предполагает наличие самостоятельной системы законодательства по этому вопросу, с ее характерными особенностями правового регулирования.
Конституционный Суд РФ неоднократно обращал на это внимание.
В Постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 12 октября 1998 г. №24-П отмечается, что налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством.
Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными и регулируются в настоящее время Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, действующие налоговое и бюджетное законодательства различают понятия уплаты налога и зачисления налога.
Поэтому и в резолютивной части постановления было высказано следующее правоположение: признать положение п. 3 ст. 11 Закона РФ 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога, соответствующим Конституции РФ, поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком - юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.
Признать указанное положение с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика - юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов, не соответствующим Конституции РФ, ее ст.ст. 19 и 35.
В другом определении об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Твин холдинг интернешнл» на нарушение конституционных прав и свобод применением положений ст.ст. 31 и 126 Таможенного кодекса РФ от 8 июня 2000 г. №118-О была выражена иная правовая позиция.
В силу ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (пункты «ж», «з»). В отличие от уплаты налогов, которая осуществляется налогоплательщиками, уплата таможенных платежей осуществляется декларантами либо иными лицами в соответствии с Таможенным кодексом РФ. Плательщиками таможенных платежей, кроме того, выступают нерезиденты, т.е. иностранные лица, которые предъявляют поручения на перечисление таможенных платежей в иностранные банки, что затрудняет возможность взыскания с банков, по вине которых денежные средства не поступили на счета таможенных органов.
Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Так, например, ранее конкретные перечни товаров, не подлежащих ввозу (вывозу) на (с) территорию России, были определены Инструкцией ГУ ГТК СССР, КГБ СССР и ГУ по охране государственной тайны в печати при Совете Министров СССР «О порядке контроля за перевозимыми через государственную границу СССР печатными, аудиовизуальными, другими материалами и документами» от 16 декабря 1988 г. №11-11/205 дсп, Указанием ГУ ГТК СССР от 8 августа 1989 г. №137. Документы опубликованы не были. В настоящее время указанные меры могут быть введены лишь на основании федеральных законов или международных договоров .
Ст. 57 Конституции РФ предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.
Необходимо также учитывать, что федеральные конституционные законы и федеральные законы являются непосредственно действующими в силу ст. 76 Конституции РФ; в этой связи, даже при уполномочивании законодательными актами органов исполнительной государственной власти на установление механизмов их осуществления, и не издания ими своевременно таких документов, должны применяться нормы законодательного характера - нормы большей юридической силы.
Так, в частности, в деятельности Госавтоинспекции до настоящего времени существует противоречивая ситуация о возможности применения задержания транспортных средств.
В соответствии со ст. 27.13 КоАП России при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных ст. 11.9, ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.7, ч. 1 ст. 12.8, ч. 4 ст. 12.19, ст. 12.26 КоАП России, транспортное средство задерживается до устранения причины задержания. При нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ст.ст. 9.3, 12.1 (за исключением управления транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке), ч. 2 ст. 12.5 КоАП России, запрещается эксплуатация транспортного средства, при этом государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства. Задержание транспортного средства соответствующего вида, помещение его на стоянку, хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
До настоящего времени Правительство РФ не утвердило настоящий порядок, однако это не означает, что указанная мера обеспечения, предусмотренная в производстве по делам об административных правонарушениях, не подлежит применению.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Подтверждение непосредственного действия на территории России федеральных законов не требуется, поэтому уполномоченные должностные лица ГИБДД вправе самостоятельно и непосредственно принять меры по организации исполнения требований ст. 27.13 КоАП РФ, не вторгаясь при этом в компетенцию Правительства РФ по установлению порядка задержания транспортного средства соответствующего вида, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации транспортного средства.
Одной из групп источников правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, являются нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ.
В теоретических источниках достаточно давно идет спор о соотношении закона и административного акта. На наш взгляд, считаем приемлемыми следующие позиции.
В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.
В ст. 83 Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ.
В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.
Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ .
Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства» .
Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов» . Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия, - думается, прерогатива исполнительной власти, ибо ее акты - «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов» .
В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния ; непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяет Правительство РФ и Минюст России .
Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации определена в административных актах .
Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т.п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ» , а процедура его реализации - административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства , Инструкцией о применении названных Правил .
В ст.ст. 30, 32, 34, 44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центр-избиркому России . Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий .
Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования финансово-промышленных групп, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле , условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг) , антимонопольного регулирования .
Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями , органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы .
Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти .
Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы - чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций и др.
В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 г. №63-ФЗ предусмотрено введение специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер, ограничение импорта или экспорта товаров. Перечень защитных мер ограничен, а перечень угроз безопасности - нет. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ , устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
Видимо, обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности.
Нормативные акты государственной администрации, думается, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки , если не будут установлены иные основания, логической обоснованности административного действия.
Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.
В соответствии с распоряжением Президента России от 5 февраля 1993 г. №85-рп указами оформляются решения, носящие нормативный характер, о назначении или освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании. Решения Президента России по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента России принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента России не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.
В силу ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ нормативный характер носят постановления Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации содержится важное правило, что акты указанных властных структур могут быть приняты только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер. Издание нормативных актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм, телексов не допускается. Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы не вправе издавать нормативные акты.
В Приказе Росархива «Об утверждении типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» от 27 ноября 2000 г. №68 установлены следующие требования к видам нормативных правовых актов:
а) приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти. Приказы подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или по его поручению заместителем руководителя;
б) положение принимается, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения. В инструкции излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.
Установлены особые правила подписания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.
Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.
По поручению Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.
К принятию актов федеральных органов исполнительной власти предъявляются определенные требования: соблюдение компетенции, процедурно-процессуальных правил, в т.ч. условие государственной регистрации в Минюсте России, формы акта, соответствия его иным нормативным правовым актам по существу, по цели регулирования и наличия законосообразной мотивации автора нормативного правового акта, логическое развитие темы правового регулирования; стройность и последовательность изложения норм (от общего к частному, от наиболее важного к менее важному); логическая и грамматическая связность текста; четкость и ясность излагаемых норм; согласованность новых норм с параллельно действующими, увязка с нормами, которые необходимо отменить, изменить или дополнить; простота языка, исключение возможности различного понимания и толкования текста.
При изложении текста нормативного правового акта используется юридическая лексика, применяемая в иных нормативных правовых актах России, более значимых по юридической силе. Не допускается использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок, образных сравнений, эпитетов, метафор, сокращений без их разъяснения, рекомендаций, цитат из печатных изданий.
В случае ссылки на акты законодательства России без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в тексте нормативного правового акта отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, дату издания, номер, регистрационный номер, присвоенный им Минюстом России, и дату государственной регистрации.
Организационные, материально-технические, финансовые, кадровые и другие вопросы, требующие решения для реализации положений нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации в Минюсте России, регулируются путем издания отдельного правового акта (в форме приказа или распоряжения).
Государственной регистрации в Минюсте России подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:
гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства;
гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах России;
механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных) и организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт . При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных признаков, так и несколькими.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В случае возникновения сомнений относительно соответствия нормативных правовых актов указанным критериям такие акты также подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России. Если акт признается Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт после проставления Минюстом России штампа возвращается в федеральный орган исполнительной власти с письмом, содержащим основание для принятия данного решения.
Не подлежат направлению на государственную регистрацию:
а) индивидуальные правовые акты: персонального характера, действие которых исчерпывается однократным применением, срок действия которых истек, оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения нижестоящих;
в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федерального органа исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
Правовые службы федеральных органов исполнительной власти обеспечивают соблюдение порядка направления нормативных правовых актов на государственную регистрацию; организуют сопровождение прохождения государственной регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России; готовят распорядительные документы об отмене нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, возвращенных без государственной регистрации и недоработанных в установленные сроки; информируют подведомственные органы и организации об источниках официального опубликования и вступлении в силу зарегистрированных нормативных правовых актов; обеспечивают заключение договоров с Минюстом России на осуществление юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; направляют в Минюст России перечни изданных нормативных правовых актов, информацию об источнике опубликования нормативного правового акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации и др.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты направляются в Минюст России не позднее 10 дней со дня их подписания.
Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Нормативные правовые акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Внесение изменений или дополнений в нормативные акты центрального административного ведомства или иного органа бывшего Союза ССР не допускается. В этом случае издается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти с указанием в нем, что соответствующие предписания актов указанного ведомства не применяются либо применяются с перечисляемыми особенностями. Нормативные правовые акты государственных органов, чьи полномочия по изданию таких актов перешли к федеральному органу исполнительной власти, признаются не подлежащими применению на территории России.
Отмена нормативных правовых актов производится путем признания их утратившими силу (кроме актов, названных в предыдущем абзаце). Отмена нормативных правовых актов производится вышестоящим или равным по статусу нормативным правовым актом. Отмене подлежат акты, противоречащие предписаниям принятых нормативных правовых актов либо положениям подготавливаемого нормативного правового акта; акты, положения которых воспроизводятся в предписаниях подготавливаемого акта, фактически утратившие свое значение, но формально не отмененные. Если в отменяемом акте содержится пункт о признании утратившими силу или не подлежащими применению ранее изданных нормативных актов, действие таких актов не восстанавливается. Если составная часть нормативного акта, подлежащая отмене, содержит указание на приложение, то вместе с отменой этой составной части одновременно отменяется и приложение, что особо не оговаривается. С отменой основного акта не подлежат применению дополнительные акты.
Изменения и дополнения, вносимые в нормативный акт, оформляются, как правило, нормативным актом того же вида, за исключением случая, когда такой акт был издан в виде, не предусмотренном в постановлении Правительства России от 13 августа 1997 г. №1009. В таком случае вносимые изменения и дополнения оформляются приказом.
Если изменения или дополнения касаются отдельной составной части нормативного акта, то подготавливается новая редакция этой составной части.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их составных частей включаются в текст нормативного правового акта либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Минюсте России, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.
Приведем временной критерий, необходимый для государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:
Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер - с 14 мая 1992 г.;
Акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан - с 4 мая 1995 г.;
Акты не влекут правовых последствий;
Не могут служить основаниями для регулирования соответствующих правоотношений;
Для применения санкций к должностным лицам и организациям;
На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В письме Минюста России от 17 сентября 1996 г. №07-02-815-96 сказано, что нарушение порядка государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Возбуждать дисциплинарное производство вправе любое должностное лицо, которому виновное лицо подчинено по службе или министру юстиции РФ.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ нормативные правовые акты в субъектах РФ уполномочены:
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с Указом Президента России «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» от 10 августа 2000 г. №1486 создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Его ведение осуществляет Минюст России. Высшие должностные лица субъектов РФ обеспечивают направление в Мин-юст России в 7-дневный срок после их принятия копии нормативных правовых актов субъектов РФ, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) устанавливаются следующие требования обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ федеральным нормативным правовым актам.
Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом; состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; компетенции органа, принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта РФ.
Акты рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия: основам конституционного строя России, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения России и субъектов РФ, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта РФ на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст.ст. 5, 18, 21).
Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, ст. 27 Бюджетного кодекса России от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации России в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации России.
При этом федеральным законодателем обращается внимание на степень юридической силы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.
Законом субъекта РФ:
Утверждается бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
В пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;
Утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;
Устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
Утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;
Устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
Утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
Устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
Устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Устанавливаются административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;
Устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
Регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
Принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
Назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
Назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
Оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
Утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;
Одобряется проект договора о разграничении полномочий;
Назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
Оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы, и т.п.
Например, ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти России, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории России.
Бюджетным кодексом России (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) установлено, что ее проводят: экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам РФ; экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам; Управление законодательства субъектов РФ и федерального регистра Минюста России; Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России.
В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ «О дополнительных функциях Минюста России» от 3 июня 1995 г. №550 юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.
Минюст России обращает внимание на следующие моменты при проведении юридической экспертизы правовых актов субъектов РФ.
Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству являются:
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
Компиляция норм Конституции РФ и федерального законодательства, регулирующих вопросы, относящиеся к предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов;
Включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства либо искажающих их смысл.
Некоторые из названных противоречивых положений регионального законодательства уже получили соответствующую оценку в актах конституционного правосудия.
В Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. №2-П была дана оценка соответствия Конституции положения, согласно которому деятельность Законодательного Собрания субъекта РФ не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти субъекта РФ; приостановление деятельности Законодательного Собрания субъекта РФ, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ. Эти положения признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 10.
При этом Конституционный Суд РФ подчеркивает, что такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. В этом же Постановлении отмечается, что принятие и промульгация законов одним и тем же органом государственной власти нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
Недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в конституциях (уставах) субъектов РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять Законодательному Собранию субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
В другом Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. №19-П указывается, что акты конституционного законодательства субъектов РФ допускают чрезмерное расширение контрольных полномочий законодательных органов субъектов РФ, поскольку наделяют их правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству, если:
Его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;
Предмет его регулирования относится к предмету ведения РФ, и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование;
Все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству.
В вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. №2-П отмечается один из вариантов упомянутых нарушений.
Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания высших должностных лиц субъектов РФ предусматривается в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ. Однако в отдельных из них установлено иное: высшее должностное лицо избирает Законодательное Собрание субъекта РФ. Тем самым Законодательное Собрание субъекта РФ превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст.ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998г. №12-П отмечается, что в Конституции названного субъекта РФ было установлено следующее: Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 35 и не старше 65 лет, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия.
В этих условиях правоприменители, руководствуясь ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, должны исходить из правового статуса личности (ст.ст. 2, 17, 18 и 19 Конституции РФ), статуса государственного языка РФ, а также гарантированности права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), запрета пропаганды языкового превосходства (ч. 2 ст. 29), права избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32). Следовательно, в настоящее время в ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.
Устанавливаются следующие признаки несоответствия правового акта федеральному закону:
Отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
Принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;
Неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
Принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
Нарушение порядка принятия правового акта.
Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения России. Например, некоторыми актами субъектов РФ устанавливаются:
Право органов исполнительной власти субъектов РФ осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, что противоречит п. «м» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок управления и пользования федеральной собственностью, что противоречит п. «д» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта, что противоречит ст.ст. 56, 88 Конституции РФ;
Право учреждать банки и давать им поручения, решать вопросы кредитования Центральным банком РФ органов государственной власти субъектов РФ, что противоречит п.п. «г», «ж» ст. 71 Конституции РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ»;
Право заключения, ратификации международных договоров, право главы исполнительной власти субъекта РФ представлять соответствующий субъект в международных отношениях, что противоречит п. «к» ст. 71, п. «о» ст. 72 Конституции РФ, ФЗ «О международных договорах» от 15 июля 1995г. №101-ФЗ и «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ ;
Положения, относящиеся к сфере уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, гражданского законодательства, что противоречит п. «о» ст. 71 Конституции РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П указывается, что возможность отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта РФ, не может быть основана на таких формулировках, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными;
Право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно-денежное, таможенное регулирование, что противоречит п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.
В ряде актов субъектов РФ неправомерно регулируются следующие вопросы:
Порядок создания и деятельности судов, вопросы судоустройства, деятельности прокуратуры, что противоречит п. «о» ст. 71, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ , Закону РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г. №3132-1, Закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ , за исключением создания и деятельности конституционных и уставных судов, а также мировых судей и определения порядка согласования кандидатур для назначения на должность судей федеральных судов и прокуроров. С другой стороны, заслуживает одобрения понимание местными органами публичной власти временных трудностей, связанных с недостаточным финансированием органов государственной власти. Так, в соответствии с решением Курганской городской Думы, принятом на основании обращения Полномочного представителя Президента РФ в УрФО, была предоставлена годовая отсрочка в оплате арендных платежей УВД Курганской области за использование объектов муниципального нежилого фонда ;
Порядок согласования с администрацией области создания и ликвидации территориальных органов федеральных министерств и ведомств РФ на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов, что противоречит п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78 Конституции РФ;
Вопросы, связанные с расходованием средств федерального бюджета, а также федеральными налогами, что противоречит п. «з» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок пребывания иностранных граждан на территории субъекта РФ, тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, относится к предметам ведения России.
Система правовых актов органов местного самоуправления определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где в ст. 44 отмечается, что в уставе муниципального образования указываются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
В ст. 47 этого закона определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие требования к муниципальным правовым актам.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Р, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт России либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кон-сти-ту-ции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
Непосредственно система муниципальных правовых актов выражена в ст. 43 названного Федерального закона. В нее входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции главы местной администрации, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Система нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, определяющих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, как видно, составляет или, во всяком случае, должна составлять четко организованную, внутренне непротиворечивую, иерархически соподчиненную общность официальных властных общеобязательных предписаний, гарантирующих не только бесперебойную, позитивно результативную и эффективную деятельность представителей власти, но и, прежде всего, права и свободы граждан и организаций во взаимоотношениях с публичной властью.
Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Том 1. С. 26, 27.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 337, 338.
ВСНД и ВС РФ. 1993. №32. Ст. 1227.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. №713 // СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2939.
Утверждены приказом МВД России от 23 октября 1995 г. №393 // Российские вести. 1995. 7 декабря. №233.
Статья 22 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 1 сентября 1997 г. №124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №38. Ст. 4339.
Утверждены приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. №68 // Российская газета. 2003. 5 апреля. №65.
О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: ФЗ от 19 октября 1995 г. №150-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3923; О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. №959 // САПиП РФ. 1992. №25. Ст. 2217.
Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. №23. Ст. 811; О техническом регулировании: ФЗ от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №52 (ч. 1). Ст. 5140; Положение о декларации промышленного объекта. Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. №675 // СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2692.
О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках; О естественных монополиях: ФЗ от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №34. Ст. 3426.
Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.
Статья 4 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»; статья 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. №45. Ст. 2544.
БНА РФ. 2001. №4.
Источник информации :Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. (
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«КАЛИНИНГРАДСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ЦЕНТР ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Курсовая работа
по дисциплине: Система г осударственного у правления
Тема: « Нормативно- правовые основы государственного управления регионами »
Калининград 2011 год
Введение
Заключение
Введение
правовой государственное управление регион
Тема «нормативно правовые основы государственного управления регионами» носит актуальный характер в современных условиях. Об этом свидетельствует частое изучение поднятых вопросов.
Необходимость управления экономическим развитием в регионе обусловлена в первую очередь общими недостатками функционирования рыночной экономики, ее нацеленностью на получение экономического эффекта и игнорированием проблем социальной справедливости. Общие недостатки функционирования рыночной экономики связаны с так называемыми «провалами» рынка, его неспособностью учитывать социальные запросы населения. Вместе с тем необходимость управления экономическим развитием в регионе связана также со спецификой экономической системы в той или иной стране, наличием особенностей в развитии и размещении производства, ее природно-климатических и этнографических особенностей.
Эффективность государственного управления экономическим развитием в регионе предполагает исследование проблем взаимосвязи региональной экономики и региональной политики. При этом речь идет как о теоретическом осмыслении вопросов регионального развития в историческом аспекте, так и о четком определении объекта управления -- регионального хозяйственного комплекса, включая место региональной экономики в воспроизводственном процессе страны, характеристику межрегиональных связей страны, а также особенности экономики отдельных регионов страны.
При исследовании территориальных связей регион можно рассматривать по крайней мере с двух сторон: во-первых, как часть единого народно-хозяйственного комплекса страны; во-вторых, как самостоятельное целостное образование, имеющее свои целевые установки развития, свой ресурсный потенциал, свои способы соединения производственных ресурсов - факторов производства. Каждая из этих сторон имеет свои особенности, что накладывает отпечаток на процесс управления ходом регионального развития.
Цель контрольной работы - изучить нормативно-правовые основы государственного управления в регионе.
Объект работы - государственное управление в регионах.
Предмета работы - эффективность государственного управления в регионах.
Работа состоит из введения, основной части, которая имеет 2 главы, заключения и списка литературы.
В рамках системного подхода применены приемы и методы анализа и синтеза, группировки и сравнения, научной абстракции и моделирования; в практической части исследования использовались расчетно-аналитические методы, методы структурно-динамического анализа.
Глава 1. Теоретические аспекты и нормативное регулирование государственного управления в регионе
1.1 Государственное управление
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
1.2 Регион как объект государственного управления
Существует достаточно много определений региона в разных областях человеческого знания, каждое из которых характеризует какую-либо сторону этого понятия. Рассмотрим его составляющие Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13..
В Указе президента Российской Федерации “Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации” от 3 июня 1996 г. за № 803 под регионом понимается “часть Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий”. В России регион может совпадать с границами территорий субъектов Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Словарь-справочник “Социальная структура и социальные процессы” трактует социологическое понимание региона следующим образом: “будучи социально-территориальной системой, регион должен обладать социально-пространственной общностью организации проживающего в его рамках населения. Отличаясь своеобразием природных условий, сложившейся специализацией производства, определенным уровнем развития производительных сил, производственной инфраструктуры, регион в то же время характеризуется спецификой социальной культуры и инфраструктуры, а также образа жизни населения” Социология: Словарь-справочник. Т. 1. Социальная структура и социальные процессы. М.: Наука, 2007..
Н.Н. Некрасовым предложена трактовка региона как территориального развития производственных сил и производственных отношений, что позволяет рассматривать территориальное образование с позиций его экономической и социальной природы Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М.: Экономика, 2005...
В.И. Сигов уже четко рассматривает регион как экономическую и социальную общность, отмечая, что “в регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования” Сигов В.И. Региональная экономика, управление, планирование. - М.: Знание, 2008..
С. Барзилов и А. Чернышов понимают под регионом “социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления“ Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13..
В качестве региона в науке и практике России рассматривается часть территории, обладающей целостностью социально-экономических, природных, национально-культурных и других условий. Регионами в географических и экономических публикациях называют территории, связанные какими-либо одинаковыми атрибутами: территории страны, включающие несколько экономических районов, края, группы стран, экономические районы, республики, области и группы. Далее название «регион» мы будем применять для обозначения субъектов РФ.
РФ строится по смешанному типу, что подразумевает деление государства согласно двум различным, в некотором отношении - противоречивым, принципам:
Национально-территориальное деление (автономные округа, республики);
Административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края).
Такой принцип построения является причиной различных противоречий и конфликтов.
Еще одна важная своеобразная черта российского федерализма - совмещение территорий субъектов, при котором одни субъекты Федерации являются частью других. Данная структура Федерации получила название «матрешечной».
Работа государственной системы управления Российской Федерации в настоящий момент проводится согласно принципам федерализма, к главным из которых относятся следующие:
Из территориально изолированных единиц, не имеющих права выхода из состава государства, складывается целостное геополитическое пространство государства;
Все субъекты Федерации наделяются некоторыми обязанностями и правами, в ходе их осуществления регионы располагают независимостью, сохраняя при этом принцип единства;
Дифференцирование функций Федерального центра и территориально изолированных единиц -- субъектов Федерации.
Принципы федерализма:
Единое геополитическое пространство;
Разграничение функций;
Определенный объем прав и обязанностей.
Для всех субъектов существуют единые правила поведения, взаимоотношения регионов и центра должны быть одинаковыми. Однако, ввиду различного уровня социально-экономического развития регионов, возникает асимметрия в отношениях.
Лишь при условии разработки конкретных, обоюдовыгодных и всеми исполняемых правил поведения могут быть построены эффективные федеративные отношения. Независимые, экономически развитые регионы нужны центру, однако система финансовой помощи будет существовать еще долгое время, так как субъекты Федерации коренным образом отличаются друг от друга по уровню экономического развития Барбаков ОМ. Региональное управление: реалии и перспективы, СПб.: Юнити, 2009..
Очень далека от идеальной действующая система помощи регионам. Донорами является мизерное количество регионов, основная же их часть пользуется дотациями. Такая система имеет множество негативных моментов, поскольку порождает потребительские настроения, вследствие чего не происходит «выравнивания» регионов. Наблюдается обратный процесс - регионы все более и более зависят от центра. Вместе с тем у регионов-доноров нет заинтересованности в привлечении дополнительных инвестиций, в увеличении своей доходной базы Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Необходимо формулирование и закрепление конкретных функций государственного управления за центрами ответственности с целью выстраивания эффективных федеральных отношений.
Многоуровневые системы государственного управления пользуются большой популярностью в современном мире. Вопрос о распределении ответственности и полномочий, о гарантиях их деятельности - стержень отношений между уровнями власти в любом государстве. Главным принципом образования компетенции каждого уровня власти является максимальная эффективность осуществления на надлежащем уровне конкретных задач и функций. Такой подход называется принципом субсидиарности.
Подавляющая часть регионов получает дотации.
Данный принцип базируется на том, что наиболее высокий уровень управления может вмешиваться в дела более низкого только в той степени, в какой последний показал свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство более высокого уровня управления в деятельность более низкого возможно лишь при наличии определенных условий, при которых подобное вмешательство будет являться целесообразным и законным. Следовательно, вмешательство более высокого уровня власти в деятельность более низкого уровня происходит только в случае предоставления нужной поддержки последнему с целью решения его проблем.
Использование принципа субсидиарности в административных и правовых системах большей части государств, входящих в Совет Европы (как в федеративных, так и в унитарных), говорит о его универсальности и перспективности его применения в странах, развивающих систему государственного управления. Несомненно, принцип субсидиарности следует использовать наряду с другими принципами, которые определяют основы организации государства, такими, как солидарность и эффективность управления, единство применения и действия.
Принцип субсидиарности: вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих.
Непосредственное применение принципа субсидиарности предусматривает учет его реальных результатов, касающихся распределения полномочий. Несмотря на сложность разработки детальной схемы распределения полномочий, нужно приложить все силы для законодательного определения списка полномочий, передаваемых каждому уровню, сопровождая его несложными правилами взаимодействия между уровнями общественного управления.
Органы власти всех регионов, конечно же, не могут рассчитывать на получение равноценных полномочий. Существуют объективные различия в размерах территории, специфике инфраструктуры, географическом положении и оснащенности ресурсами. Однако необходимо сделать все для того, чтобы сгладить наиболее существенные несоответствия между территориями.
Государство должно применять системы выравнивающих выплат.
Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.
Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений Регионоведение: Учебник для вузов / Т.Г. Морозова, М.П. Победина; под ред. профессора Т.Г. Морозовой. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2008...
Глава 2. Государственное управление экономикой регионов
2.1 Цели и задачи региональной экономической политики
Цели региональной экономической политики государственных властных структур тесно связаны с целями регионального развития. Поэтому прежде чем определить цели политики, дадим определение целей развития экономики региона, имеющих объективный характер и обусловленных нынешним состоянием и перспективами развития региона Козлов Л. Экономические проблемы регионов и региональная структурная политика России. // Российский экономический журнал. - 2007. - №12..
Целью региональной политики в экономической сфере является рациональное использование разных видов ограниченных производственных ресурсов в целях повышения уровня и качества жизни на пути использования эффекта территориальной агломерации и кооперации, объективных преимуществ межрайонного разделения труда.
Цели региональной политики в социальной сфере состоят в обеспечении достойного уровня жизни в каждом регионе, создании примерно равных жизненных шансов для всех граждан, реализации права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности, ослаблении внутренней социальной напряженности.
В условиях переходного периода государственное регулирование региональной экономики преследует несколько иные целевые установки:
1) в качестве высшей цели выступает обеспечение условий
повышения уровня жизни населения регионов путем достижения устойчивого экономического роста;
2) построение совместно с регионами собственного российского варианта общества постиндустриального типа с современными характеристиками качества жизни народа и среды обитания на основе формирования нового технологического способа производства и многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики;
3) проведение целенаправленной структурной, инвестиционной и научно-технической политики, стимулирование деловой активности реального сектора экономики, решение социальных проблем экономического реформирования;
4) обеспечение экономической безопасности региона. При этом под экономической безопасностью региона понимается совокупность текущего состояния, условий и факторов, характеризующих стабильность, устойчивость поступательного развития экономики территории Фетисов Г.Г., Орешин В.П.Региональная экономика и управление: Учебник. -- М.: ИНФРА-М, 2009. -- 416 с...
Региональная политика федерального правительства осуществляется во имя достижения общих национальных целей развития страны. При этом в период экономического кризиса преобладают экономические цели, в периоды экономического роста -- социальные.
Без четкого определения цели, объекта, инструментов и форм государственной политики невозможно определить ее направления, что ведет к неуправляемому процессу чрезмерной дифференциации региональных различий.
Цели регионального развития в глазах региональной администрации связаны в первую очередь с рационализацией использования природных, трудовых и капитальных ресурсов региона, обеспечением системного подхода к развитию регионального хозяйственного, социального и природно-экологического комплекса.
Цели государственной региональной политики достаточно многообразны. Среди них выделяются следующие:
Укрепление социально-экономических основ российского государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и экономической безопасности и экологической устойчивости;
Повышение уровня жизни населения регионов России;
Создание условий для полноценного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации;
Обеспечение социального равновесия по жизненному уровню отдельных регионов и социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;
Формирование в регионах социально ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения.
К числу направлений деятельности государственных органов власти региона по реализации целей регионального развития относятся:
Ориентация регулирования территориального развития на формирование структуры экономики, соответствующей как комплексу имеющихся условий развития, так и целям осуществляемых социально-экономических преобразований;
Учет специфических особенностей регионов страны, обусловливающих их место и роль в территориальной организации экономики;
Формирование механизмов согласования интересов субъектов регулирования территориального развития. Создание и реализация этих механизмов представляются возможными только при условии учета региональной специфики, поскольку именно последняя выступает фактором, формирующим региональный интерес в государственном регулировании территориального развития;
Обоснование задач регионального регулирования экономики исходя прежде всего из социальной направленности развития, а также производственно-ресурсного потенциала региона.
Главная цель регулирования регионального развития состоит в создании благоприятных условий для формирования обоснованных внутренних территориальных пропорций на базе стимулирования развития отраслей специализации и использования сравнительных преимуществ территорий.
Это служит основой определения потенциальных направлений роста на уровне региона, выявления отраслей, которые смогут поднять экономику региона и оказать мультиплицирующее воздействие на развитие сопряженных секторов регионального хозяйства.
Для научно обоснованной оценки внутренних проблем региона необходимо ввести понятие «потенциал развития региона».
Потенциал развития региона означает исходные возможности экономики региона и входящих в его состав структурных подразделений (районов и городов), способность ее к росту, внедрению технологических и управленческих инноваций, совершенствованию внутренних отраслевых, социальных, политических и демографических подсистем. Основные составные элементы потенциала развития региона следующие: индустриальное развитие, социальные факторы, финансовые показатели, показатели ресурсного потенциала.
1. Показатели индустриального развития региона. Основными показателями, характеризующими производственный потенциал региональной экономики, являются: объем выпуска промышленной продукции, производственный потенциал региона, объем инвестиций в основной капитал, инвестиционная активность, износ основных фондов.
По уровню индустриального развития можно выделить следующие три группы регионов.
В первую группу входят крупнейшие города региона и районы, имеющие преимущественно промышленную специализацию.
Вторая группа включает в себя районы, занимающие по уровню промышленного развития среднее место. В этой группе можно выделить как «точки роста», имеющие высокий показатель по инвестиционному уровню, так и депрессивные районы.
Третья группа состоит из районов, имеющих низкий уровень развития промышленного производства. Это преимущественно аграрные и экономически слаборазвитые районы. Однако потенциал этой группы районов может оказаться достаточно высоким, что находит отражение в уровне инвестиционной активности, а также в степени износа основных фондов.
Чем менее развит тот или иной район, тем больше отдача от каждого конкретного эффективного производственного проекта.
Для качественного изменения технологической структуры фондов экономически крепких районов необходимы значительные капитальные вложения.
2. Социальные факторы развития региона. К ним относятся комплексный коэффициент уровня жизни, уровень денежных доходов на душу населения, сальдо миграции, безработица. Показатель уровня жизни очень тесно связан с денежными доходами населения.
Чем меньше население района, тем выше уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры. Такая ситуация характерна, как правило, для районов с высоким уровнем миграции.
Одной из причин роста миграции является сворачивание производства в депрессивных районах, стремление к сокращению затрат на социальную инфраструктуру, переход к вахтенному способу добычи и т.п. Структурная безработица не только привела к быстрому сокращению уровня жизни, но и подстегнула миграционные процессы.
Ранжирование районов и городов региона по пяти основным социальным факторам позволяет определить коэффициенты социального развития, представляющие собой среднюю сумму мест. Острота социальных проблем, высокий уровень внешней миграции, безработицы, падение уровня жизни тормозят экономический рост в перспективных группах регионов, в то же время районы, где социальная ситуация стабильна, получают дополнительные возможности.
3. Финансовые показатели региона. В качестве основных финансовых индикаторов экономики районов можно отметить следующие группы параметров:
Процент дотаций республиканского бюджета в доходной части районного бюджета, процент планового дефицита местного бюджета, процент выполнения плана поступления налогов и других обязательных платежей в местный бюджет;
Отношение расходов на заработную плату бюджетных служащих, текущих материальных затрат и социальных государственных капитальных, вложений к собственным доходам районного бюджета;
Структура дебиторской и кредиторской задолженности предприятий промышленности, транспорта, связи и строительства.
Если первая группа параметров в основном описывает бюджетную динамику, то вторая более явно показывает степень дотационности районного бюджета, его зависимость от регионального бюджета и государственной инвестиционной программы. Третья группа показателей отражает текущую финансовую ситуацию на промышленных предприятиях района, составляющих основу местной налогооблагаемой базы.
4. Показатели ресурсного потенциала. (Эта группа показателей была рассмотрена выше.)
На основе данной системы показателей может быть проведена классификация регионов по потенциалу развития. При этом регионы могут быть структурированы на следующие три группы:
Обладающие значительными потенциалами роста. У этих районов имеются достаточные резервы к саморазвитию;
Нейтральные, находящиеся в пограничном положении. Экономика этих районов способна и к росту, и к кризису. В эту группу входят как районы, где высокому уровню жизни соответствуют высокая миграция и низкая инвестиционная активность, так и районы с низким уровнем жизни, но со
Стабильной промышленной и инвестиционной ситуацией;
Депрессивные районы, которые не имеют реальных возможностей саморазвития. К депрессивным относятся не только преимущественно аграрные или отдаленные районы, но и ряд промышленных районов, где закрываются градообразующие промышленные предприятия, высока структурная безработица, а следовательно, и миграция Морозова Т.Г. и др Экономическая география России: Учебное пос. / Т.Г. Морозова, М.П. Победина, С.С. Шилов. - М.: ЮНИТИ, 2008. - 522 с..
Подобного рода ранжирование региональных субъектов имеет определяющее значение при выработке и проведении обоснованной инвестиционной политики региона.
Принципы региональной политики являются той основой, на которой базируются разработка и реализация региональной экономической политики. Они детерминированы внешними и внутренними условиями, применительно к которым формируются.
К принципам региональной политики относятся:
Экологическая зашита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем отдельных субъектов РФ и их ассоциативных образований. Проблема сохранения экологического «каркаса»
России связана с особенностями традиционного природопользования;
Отраслевая специализация регионов, структурная перестройка которых осуществляется в соответствии с научно-технической и инвестиционной политикой страны;
Использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;
Формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки Основные положения региональной политики в Российской Федерации.
Результаты опубликованных исследований свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований. Поэтому существенно возрастает значение формирования системы государственного регулирования территориального развития страны, поиска механизма согласования двух взаимосвязанных процессов: укрепления властной вертикали и расширения самостоятельности регионов в федеративном государстве.
Территориальное регулирование экономики -- это процесс выработки и установления рациональных территориальных пропорций в развитии экономики страны и способ проведения региональной экономической политики.
2.2 Методы государственного регулирования экономики региона
Региональное экономическое пространство представляет собой систему экономических связей, постоянно развивающихся и углубляющихся в процессе переплетения, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур, между которыми имеет место устойчивое территориальное разделение труда.
Общее экономическое пространство формируется как сочетание различных хозяйств, независимо от величины их потенциала, формы собственности, технологического уклада. Главное, чтобы они были связаны между собой устойчивым разделением труда, а их интересы в экономических связях совпадали. При этом важно, чтобы общее экономическое пространство формировалось не как временные отношения между хозяйствующими субъектами региона, а как определенное состояние функционирования взаимосвязанных хозяйственных структур.
Региональное экономическое пространство имеет внутренне противоречивый характер. Источники его самодвижения и саморазвития находятся в объективно обусловленных противоречиях, наличествующих внутри хозяйствующих субъектов, связанных между собой разделением труда.
Объекты государственного регулирования экономики в регионе многообразны, в качестве таковых выступают: экономический цикл; отраслевая и территориальная структура хозяйства; условия накопления капитала; занятость; денежное обращение; цены; НИОКР; условия конкуренции; социальные отношения; подготовка и переподготовка кадров; окружающая среда; внешне-экономические связи.
Важнейшими направлениями государственного долгосрочного регулирования экономики на современном этапе являются:
1) эффективное использование государственной собственности на средства производства и природные ресурсы;
2) поддержка и стимулирование роста в отдельных отраслях промышленности;
3) проведение общегосударственной инновационной политики;
4) регулирование товарных, ресурсных и финансовых рынков;
5) регулирование регионального развития Сигов В.И. Региональная экономика, управление, планирование. - М.: Знание, 2008..
Среди методов регулирования регионального развития выделяют прямые и косвенные. Прямое государственное вмешательство осуществляется путем использования административных средств, которые базируются на силе государственной власти и включают меры разрешения, запрета и принуждения. Косвенное регулирование осуществляется с помощью различных мер экономической политики.
В условиях демократизации управленческих функций меняются механизмы мотивации принятия решений и соотношение экономических и административных методов управления.
Административные методы регулирования регионального развития базируются на отношениях власти и подчинения, характерных для властных структур, и осуществляются в форме:
Административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;
Правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности (нормативное регулирование);
Административные методы предусматривают возможности применения принуждения в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила.
С помощью административных методов местные органы управления регулируют процессы приватизации, решают вопросы привлечения иностранного капитала, использования региональных природных ресурсов, а также вопросы, связанные с социальными процессами.
Только административные методы не могут обеспечить эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе регионального воспроизводства. Поэтому административные методы должны использоваться в сочетании с экономическими.
Сущность экономических методов состоит в косвенном воздействии на процесс регионального воспроизводства -- через экономические интересы субъектов с помощью таких рычагов, как налоги, льготы, кредиты, субвенции и др., по возможности без прямого вмешательства местных органов управления, но в установленных этими органами рамках. Таким образом, в основе экономических методов регулирования лежат экономическая заинтересованность и ответственность предприятий и организаций - субъектов регионального воспроизводственного процесса за последствия принимаемых решений и участие в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона.
Для российской экономики характерно большое разнообразие экономической, социальной и этнической ситуаций в отдельных регионах страны; регионы различаются как размерами экономического потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий, сложившиеся в советский период развития, недостаточно стимулируют привлечение частных инвестиций, разработку и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональной ситуации в России, сложность использования имеющегося положительного зарубежного опыта в их разрешении.
Государственный заказ как инструмент прямого регулирования регионального воспроизводства. Государственный заказ в соответствии с действующим законодательством (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ) представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств федерального или регионального бюджетов.
Государственный заказ - инструмент прямого регулирования экономики, с помощью которого реализуются приоритетные потребности государства в товарах (работах, услугах). Он призван стимулировать платежеспособный спрос, способствуя установлению и поддержанию связей между производителями и потребителями в тех сферах социально-экономической деятельности, где возможности рыночных механизмов саморегуляции объективно ограничены, а ценовые «сигналы» не отражают реального соотношения между спросом и предложением.
Государственный заказ оформляется прямым соглашением между государством и рыночными агентами, предусматривает экономическую ответственность не только исполнителей, но и всех остальных участников: заказчиков, посредников, институтов, финансирующих исполнение заказа. Он формируется исходя из основных задач и функций, конституционно закрепленных за каждым уровнем государственной власти.
Различают заказы общегосударственного (федерального) и регионального (субъектов РФ) уровней Лексин В.Н., Щвецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2008...
Основные принципы и порядок формирования, финансирования и размещения государственного заказа устанавливаются государственным законодательством. Федеральное или региональное правительство или иные органы соответствующего уровня исполнительной власти определяют заказчиков. Те от имени государства в рамках выделенных финансовых ресурсов размещают заказы среди подрядчиков и наряду с ними несут ответственность за их выполнение. Принципиальное значение имеет четкое разделение полномочий по формированию портфеля заказов и распоряжению средствами, выделенными для их финансирования.
Совмещение функций заказчика и подрядчика в одном лице создает условия для завышения объемов государственного заказа и неоправданного увеличения государственных расходов.
Финансирование государственного заказа осуществляется за счет средств бюджета того уровня, на котором он формируется, и привлекаемых внебюджетных источников, в том числе средств заинтересованных частных (зарубежных) инвесторов. Заказы размещаются и финансируются либо через механизм государственных контрактов, заключаемых между заказчиком и подрядчиком (предприятием, организацией, учреждением), либо путем прямого субсидирования производства определенных видов товаров, работ, услуг (что имеет место главным образом при финансировании заказов в сфере науки, образования, здравоохранения и т.д.).
Государственный контракт - договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ или субъекта РФ с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета (федерального или регионального).
Различают два основных типа контрактов: фиксированной цены и возмещаемых издержек. Первые предполагают предварительное определение и фиксирование величины издержек, исходя из сложившейся рыночной конъюнктуры, что допускает широкую самостоятельность подрядчика при выполнении заказа. В случае превышения заранее установленной контрактной цены подрядчик принимает на себя и весь финансовый риск. Контракты данного типа получили распространение при размещении заказов на производство и поставку гражданской продукции текущего ассортимента.
Заключение
В качестве региона в науке и практике России рассматривается часть территории, обладающей целостностью социально-экономических, природных, национально-культурных и других условий.
Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений.
Государственная региональная политика имеет своей целью:
реализацию конституционно установленных принципов федеративных отношений в Российской Федерации, и обеспечение целостности и неразрывности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.
Региональная экономическая политика призвана способствовать экономическому развитию в регионах, укреплять государственное устройство посредством выравнивания социально-экономических условий в регионах, обеспечивая однородность страны, более эффективно использовать наличный потенциал регионов.
Объектом работы является Ямало-Ненецкий автономный округ.
На Ямале утверждена новая система органов исполнительной власти, с одной стороны ориентированная на изменившуюся систему федеральной исполнительной власти, с другой - более четко настроенная на решение наиболее острых проблем нашей территории. Усиление коллегиальных начал при одновременном углублении специализации каждой из структур - этот принцип положен в основу новой модели исполнительной власти региона
Ямало-Ненецкий автономный округ является одним из ведущих субъектов Российской Федерации по уровню сформированной законодательной базы и социально-экономического развития малочисленных народов.
Основными задачами в сфере государственного управления, которые предстоит решать в ближайшие годы:
Совершенствование нормативных правовых условий в области традиционного природопользования для приоритетного доступа малочисленных народов к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного образа жизни;
Совершенствование механизма предоставления общинам малочисленных народов земельных участков на территориях традиционного природопользования для осуществления видов традиционной хозяйственной деятельности;
Дальнейшее развитие нормативной правовой базы, регулирующей взаимоотношения малочисленных народов с хозяйствующими субъектами, ведущими свою деятельность в местах традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Основными приоритетами региональной экономической политики определены:
5. Расширение ассортимента выпускаемой пищевой продукции и повышение ее качества.
6. Потенциально перспективной отраслью является кондитерская промышленность.
7. В сфере потребительского рынка необходимо предусмотреть меры правового, нормативного и информационного обеспечения предприятий, совершенствования инфраструктуры и взаимоотношений с товаропроизводителями, повышения качества товаров и оказываемых услуг населению, кадрового обеспечения отрасли.
8. На формирование рынка платных услуг существенное влияние будет оказывать политика регулирования цен на отдельные виды услуг (услуги связи, медицинские услуги).
Список использованной литературы
2. Барбаков ОМ. Региональное управление: реалии и перспективы, СПб.: Юнити, 2009.
3. Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13.
4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008.
5. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. - 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2007.
6. Козлов Л. Экономические проблемы регионов и региональная структурная политика России. // Российский экономический журнал. - 2007. - №12.
7. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М.: Экономика, 2007.
8. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2009. -- 416 с.
9. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2009.
10. Эффективность государственного управления / Пер.с англ.; общ.ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М., 2008.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Регион как объект государственного управления, нормативно-правовая база политики в данной сфере. Методы государственного регулирования экономики региона. Анализ результатов и основные направления деятельности Министерства регионального развития России.
курсовая работа , добавлен 02.03.2014
Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.
курсовая работа , добавлен 15.12.2008
Теоретические аспекты государственного управления в регионе. Определение, цели, задачи и методы государственной региональной политики и ее аспекты. Анализ направлений государственного управления в регионе на примере Ямало-Ненецкого автономного округа.
дипломная работа , добавлен 13.08.2010
Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.
курсовая работа , добавлен 06.05.2010
Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.
контрольная работа , добавлен 23.01.2017
Понятие и классификация форм государственного управления. Правовые и не правовые формы государственного управления. Виды и действие правовых актов управления. Правоохранительные индивидуальные правовые акты управления издаваемые органами внутренних дел.
реферат , добавлен 12.10.2008
Образование русского централизованного государства и общая характеристика государственного механизма управления в 15-17 вв. Обзор Судебников 1497 и 1550 гг. и Соборного Уложения 1649 г., регламентирующих деятельность органов государственного управления.
курсовая работа , добавлен 14.03.2012
Методологические основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и сущность. Цели, функции, формы и методы реализации данного процесса. Единство системы государственного управления, направления взаимосвязи элементов власти.
курсовая работа , добавлен 15.08.2015
Понятие и цели управления. Правовые основы организации управления. Сущность управленческих функций государственного управления. Содержание государственного руководства в сфере экономики. Основные формы исполнительной и распорядительной деятельности.
реферат , добавлен 11.02.2011
Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.
Нормативно-правовую базу, регулирующую структуру и функционирование органов государственной власти, образуют в совокупности законы, документы, принятые и действующие в РФ.
Основным таким законом является Конституция; содержание ни одного другого закона, документа не должно противоречить закрепленным в ней положениям. Нормативно-правовую базу составляют также федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы, нормативные правовые акты, принятые и действуют в субъектах РФ.
В соответствии с нормативно-правовой базой происходит формирование органов государственной власти, как региональных, так и федеральных, определяются их полномочия, устанавливается ответственность, утверждается порядок и принципы их взаимодействия, осуществляется их деятельность.
Нормативно-правовая база основывается на принципе приоритетности одних законов и необходимости согласования с ними других, однако это не означает, что региональные законы менее важны, чем конституция, так как именно они являются основой для деятельности региональных органов власти. Приоритет же федеральных законов говорит о том, что в случае противоречия региональных законов федеральным, действительными признаются положения федеральных законов.
Государственная власть осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной властью;
Управление субъектами РФ осуществляют образованные в них органы государственной власти
Между региональными и федеральными государственными органами существует распределение предметов ведения полномочий.
На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется президентом РФ, правительством РФ, законодательная – Федеральным Собранием, состоящим, в свою очередь, из Совета Федерации и Государственной Думы, высшим органом судебной власти является Верховный суд РФ. На президента возложена функция обеспечения соблюдения Конституции РФ, как главного закона страны, отражающего все основные принципы функционирования государства. На региональном уровне происходит самостоятельное утверждение органов государственной власти, в субъектах действует законодательные, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельности в соответствии с конституциями (уставами) и другими документами, действующими в субъектах РФ.
Важным аспектом, во многом предопределяющем сферы деятельности и полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, является законодательно закрепленное разграничение предметов их ведения, а так же определение принадлежащих им полномочий.
Деятельность федеральных органов власти может быть самостоятельной в отношении ее предметов ведения. Органы государственной власти, функционирующие на региональном уровне, могут проявлять самостоятельность решении проблем, которые согласно формулировкам законов находятся в их ведении. Также существуют сферы, деятельность в отношении которых должна быть согласована между федеральными и региональными властными структурами.
Полномочия субъектов РФ
Законодательно полномочия РФ и субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, однако в ней нет четкого перечисления полномочий субъектов РФ, зафиксировано лишь, что они обладают всей полнотой власти относительно ситуаций, предметов, процессов, не находящихся в ведении РФ и в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсутствие четкого законодательного закрепления полномочий, которыми обладают субъекты РФ, обусловлено широким кругом их деятельность.
Субъекты РФ в определенной степени обладают самостоятельностью. При этом все субъекты федерации равноправны по отношению к органам государственной власти федерального уровня. Собственные конституции и законодательства имеют республики, свои уставы и законодательства имеют края, области, автономные области и округа, а так же города федерального значения, однако функционирование властных структур субъектов РФ, их законодательств, конституций, уставов не должно противоречить позициям конституции РФ, решениям и действиям федеральных властных структур.
Субъекты РФ осуществляют собственную политику, в их пределах функционируют все основные сферы жизнедеятельности граждан - экономическая, социальная, культурная и др., над которыми в субъектах РФ осуществляется контроль.
В конституции РФ перечислены пункты, отражающие сферы, которые находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Эти пункты также отражают полномочия субъектов РФ, однако при этом учитывается, что он не могут решать те или иные вопросы без одобрения центральной власти.
Субъекты РФ могут осуществлять свои полномочия по согласованию с центром в следующих сферах:
В обеспечении функционирования собственных конституций, уставов, законодательств
При защите прав и свобод своих граждан, при защите прав народов
При поддержании правопорядка
В вопросах владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, землями
В вопросах природопользования, охраны окружающей среды
При обеспечении экологической безопасности
В вопросах образования, воспитания, науки, культуры, здравоохранения
В вопросах социальной защиты населения
При принятии мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п.
При установлении налогов
При организации системы местного управления
В вопросах международных, внешнеэкономических взаимосвязей.
Перечисленные положения находятся в компетенции как субъектов, так и центральной власти РФ. Компетенция в данном случае определяется как круг полномочий и ответственности.
Субъекты РФ обладают достаточно широким кругом полномочий. Вмешательство центральной власти в деятельности властей субъектов РФ осуществляется в случаях, когда субъекты РФ нарушают конституционные нормы, противоречат политики государства или в случае проявления субъектами РФ не способности к эффективному управлению происходящими процессами. Круг предоставленных субъектам федерации полномочий сужается только в случае противоречия политики субъектами интересам государства или самого субъекта.
При рассмотрении полномочий субъектов федерации относительно основных сфер жизни общества можно отметить, что фактически наибольшими полномочиями они обладают в культурной и образовательной сферах, также их полномочия весьма весомы относительно экономической и социальной сфер, определенная самостоятельность предоставлена и в политическом управлении, однако данная сфера является наиболее контролируемой со стороны государства, именно через нее осуществляется регулирование действий субъектов в других сферах.
13.1. Принципы и правовые основы федеративного устройства. Федеративный договор 31 марта 1992 г. Федеративный Договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ. Фактически представляет собой 3 договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ". Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке к подписанию. Федеративный Договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов РФ, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатовым и Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного Договора.
13.2. Конституция РФ. Конституция Российской Федерации – принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.
В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ). Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.
Принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ) означает, принадлежность власти народу, признание народа единственным источником власти; что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Осуществление власти народом непосредственно или через органы государственной власти: народ может осуществлять свою власть или путем голосования (на выборах, референдуме), или через своих представителей в выборных или назначаемых органах власти; власть может осуществляться только через официально установленные органы власти – ее нельзя осуществлять через какие-либо органы, учрежденные неправовым путем.
Принцип федерализма (ст. 5 Конституции РФ)выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Для этого Конституция РФ закрепляет: вопросы исключительного ведения Российской Федерации; вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ; все иные вопросы – в ведении субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.
Принцип разделения властей (ст. 10, 11 Конституции РФ)предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.
Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ)означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Принцип светскости (ст. 14 Конституции РФ)означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.
Также в Конституции РФ закрепляется следующие основополагающие принципы государственной власти и управления: республиканская форма правления; самостоятельность местного самоуправления; право граждан России участвовать в управлении государством: избирать и быть избранными в органы государственной власти; иметь равный доступ к государственной службе; право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в органы государственной власти и местного самоуправления; право граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
13.3. Вопросы ведения Российской Федерации, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации":
исключительное ведение РФ: государственное строительство; регулирование экономики и социальное развитие; внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность; оборона и охрана границ; создание правоохранительных органов и правовой системы; метеорология и статистика; государственные награды и почетные звания;
совместное ведение: обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды;
ведение субъектов РФ: все иные вопросы, которые не входят в п.п. 1 и 2.
Вопросы для самопроверки:
2. Перечислитек онституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти.
3.Как определяются вопросы ведения субъектов РФ?
Литература:
1. Конституция РФ.
2. Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005
3. Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994
4. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.
5. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.
Загрузка...
