Регулятивными функциями государственного органа являются. Функции государственных органов власти

Термин "функция" происходит от латинского слова functio, что переводится как "исполнение", "совершение". В гуманитарных и естественных науках данный термин используется в различных значениях и несет различную смысловую нагрузку. Например , в математике понятие "функция" определяется как "зависимая переменная величина" <1>. С помощью функции математически выражаются многообразные количественные закономерности в природе. В биологии функция рассматривается в качестве специфической деятельности какого-либо органа живого организма. В социологии же функция представляет собой "роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому (например, функция государства, семьи в обществе)", а в филологии она может быть рассмотрена как "назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры". И наконец, в кибернетике она предстает в виде направленного действия структурного элемента какой-либо системы. Таким образом, обратившись к разным изданиям энциклопедических и толковых словарей, мы, что интересно, можем увидеть часто совершенно схожие, различающиеся только в частностях, а иногда совершенно различные общие определения термина "функция", которые могут заинтересовать нас как представителей социально-гуманитарного знания, а именно как представителей юридической науки <2>.

<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1453.
<2> Так, указанный "Советский энциклопедический словарь" под термином "функция" понимает "деятельность", "обязанность", "работу", "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений"; "Краткая философская энциклопедия" рассматривает термин "функция" в виде "обязанности", "круга деятельности" или, приводя определение И.В. Гете, в качестве существования, которое мыслимо нами в действии (Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 468); "Толковый словарь русского языка" определяет "функцию" как "явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления" (философское определение), как "работу, производимую органом" (книжное определение), как "роль, значение чего-нибудь" (книжное определение), как "обязанность", "круг деятельности" (книжное определение) (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 858); "Словарь иностранных слов" предлагает рассматривать "функцию" как "обязанность", "круг деятельности", "назначение", "роль" (Словарь иностранных слов. М., 1981. С. 556).

Мы в интересующем нас контексте будем рассматривать понятие "функция" в качестве "социально значимых направлений деятельности государственного органа", "круга деятельности государственного органа, которая проявляется во внешней системе его отношений", "обязанности государственного органа производить определенную работу, действовать в определенном направлении". Любая социально значимая функция, призванная способствовать достижению целей и задач государственного управления и, таким образом, регулировать общественные отношения, используя различные социальные регуляторы, в том числе и право <3>, реализуется через соответствующую ей деятельность и осуществляется специальными государственными органами, уполномоченными на это законом, в рамках их исключительной компетенции, с использованием предоставленных законом полномочий. Причем, исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что "функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа" <4>.

<3> В данном случае государство рассматривается в качестве института гражданского общества, основным предназначением которого является поддержание существующей системы общественных отношений, их упорядочение и регулирование с помощью системы права, установленной и действующей в государстве, т.е. в рамках подхода, предложенного Л.И. Каском. См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. М., 1969; Он же. Системный подход в познании государства и права // Правоведение. 1977. N 4.
<4> Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. С. 69.

Можно привести несколько различных определений понятия "функция" государственного органа и различных подходов к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая должна ей соответствовать.

Основным критерием при определении понятия "функция государственного органа" должна являться именно социально значимая направленность деятельности, и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться вовне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение. Так, например, в общей теории государства и права функции государства (и, соответственно, функции государственных органов) принято рассматривать как "основные направления деятельности", "определенная работа", "круг деятельности" <5>. Д.А. Ковачев, определяя понятие "функция", пишет, что "функция - внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения в определенной системе отношений" <6>. И.Л. Бачило полагает, что "функции определяют, что делает орган. Осуществляя определенные ему функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах" <7>. И наконец, профессор А.Ф. Смирнов предлагает разграничивать понятия "функция государственного органа" и "функция управления". Он, по нашему мнению, совершенно правильно подчеркивает, что "функции государственных органов - это прежде всего направления деятельности по реализации "внешних" целей, стоящих перед государством и его органами" <8>. В свою очередь, "функции управления" можно рассматривать только в качестве такого вида деятельности, который требуется для внутренней организации и упорядочения работы какого-либо государственного органа. Отсюда мы видим, что основным критерием определения сущности понятия "функция государственного органа" является именно проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа.

<5> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 44.
<6> Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. N 4. С. 41.
<7> Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 54.
<8> Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 57.

Вместе с тем здесь же следует привести и несколько иные определения понятия "функция". Для приверженцев второго подхода к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, характерно, как правило, их полное отождествление. В данном случае любая "функция" рассматривается в качестве конкретного вида деятельности. Иногда же они равным образом используют при определении понятия "функция" как термин "деятельность", так и термин "направления деятельности", не проводя между ними четкого разграничения. Так, Б. Кондрашев утверждает, что "функция государственного органа - это присущие ему виды деятельности, выполняемые в соответствии с его социальным назначением" <9>. Аналогичным образом, помимо приведенных выше позиций в рамках второго подхода, т.е. примерно так же, рассматривают вопросы соотношения понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, и ряд других ученых <10>.

<9> Кондрашев Б. Милиция: правовой статус и функции // Законность. 1992. N 6 - 7. С. 13.
<10> См., например: Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. N 11. С. 89; Давиденко Л.М. Криминологическая функция советской прокуратуры, основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 23 - 26; Берензон А.Д. Об основных направлениях деятельности прокуратуры // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М., 1980. С. 27 - 39; Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 6; Герасимов С. Функция уголовного преследования в деятельности прокуратуры // Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 46 - 53.

Таким образом, представленные два основных подхода к определению понятия "функция государственного органа" дифференцируются по следующим критериям: в первом варианте понятие "функция" рассматривается как определенное "направление деятельности", которое осуществляется через соответствующий ему тип деятельности, в рамках которой выделяют конкретные виды деятельности; во втором случае понятие "функция" определяется через понятие "вид деятельности", который соответствует данной функции. Нам же представляется, что существенные принципиальные противоречия в приведенных выше основных подходах отсутствуют. Имеют место скорее терминологические различия и разногласия при использовании сложных общефилософских понятий, таких как "тип" и "вид", в частнонаучном, а именно юридическом, исследовании. Хотя более удачными, философски и филологически правильными, отражающими истинную сущность явления, нам кажутся определения, предлагаемые сторонниками первого подхода. Это также позволяет нам при классификации функций конкретных государственных органов во многих случаях отказаться от их излишнего дробления, определив основные направления деятельности данного органа через типологию его деятельности и более узкие, более конкретные виды деятельности, которые им соответствуют.

Итак, с нашей точки зрения, функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция. Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им типы его деятельности. Объективные потребности государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на каждом новом этапе исторического развития воплощаются в учреждении определенных государственных органов либо совершенствовании деятельности существующих. Одной из основных функций любого современного государства является установление и поддержание необходимого правопорядка, обеспечение политико-правового режима законности.

Таким образом, рассмотрев ряд различных вариантов определения понятия "функция государственного органа" и соотношения понятий "функция" и "деятельность", мы пришли к выводу, что государственный орган в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными законом, наделен исключительной компетенцией, в соответствии и в рамках которой осуществляет возложенные на него функции, которые определяют основные направления деятельности, реализуемые через социально значимые типы деятельности, осуществляя конкретные виды деятельности, необходимые гражданам, обществу, государству, и с использованием при этом предусмотренных законом правовых средств.

Роль государства в инновационной деятельности проявляется в его функциях, направленных на регулирование всех процессов, имеющих место в инновационной сфере. Наиболее важные государственные функции в сфере инноваций следующие.

Распределительная функция.

Это достигается за счет распределения финансовых ресурсов на научные исследования и инновации, во-первых, через бюджет, во-вторых, : счет формирования специальных фондов.

Государством аккумулируются и распределяются не только денежные средства, но материально-технические, интеллектуальные ресурсы.

Стимулирующая функция.

Стимулирующее воздействие государства на инновационную деятельность проявляется через поощрение конкуренции, финансовые субсидии, льготы участникам инноваций.

Государство может осуществлять частичное или полное страхование инновационных рисков.

Государство способно и наказывать хозяйствующие субъекты введением санкций за выпуск устаревшей продукции, использование устаревших технологий.

Координация инновационной деятельности.

Государство формирует единое технологическое пространство, что обеспечивает совместимость нововведений.

Координация работ во времени, синхронность по технологическим стадиям, стадиям научно-инновационного цикла.

Организационную координацию научных исследований и разработок, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также средств акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности.

Правовое обеспечение инновационной деятельность.

• - формирование законодательной базы;
• - создание функционирующего правового механизма;
• - системы соблюдения правовых норм.
• 5. Кадровое обеспечение инноваций.

Оно начинается во время профессионального обучения.

6. Информационное обеспечение.

Государство должно способствовать распространению нововведений путем научно-инновационной инфраструктуры.

Оно может выступать посредником между инновационными субъектами, оказывать помощь в поиске партнеров, заключении сделок под государственные гарантии.

Государственные структуры должны предоставлять инноваторам юридические, деловые, консультационные услуги и т. д.

• 7. Обеспечение общественного статуса инновационной деятельности достигается через пропаганду научно-технических достижений и нововведений, моральное поощрение участников инновационной деятельности, повышение их социальной защищенности и т. д.
• 8. Учет региональных особенностей и регулирование инновационной деятельности в регионах.
• 9. Регулирование международных аспектов инновационной деятельности.

Задание №1

Система и структура государственных органов в РФ

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.

Понятие “орган” может рассматриваться как часть более широкого понятия “организация”. Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый государственный орган является составной частью организационной структуры государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления.

Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах.

Можно выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе. Это такие, как: регламентация конституционно-правового статуса органа; наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности.

Таким образом, государственный орган - это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами.

Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности - нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции государственной власти и виды деятельности государства обусловливают первичную специализацию государственных органов по практическому осуществлению государственного управления.

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3).

Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.

К ведению Российской Федерации п. “г” ст. 71 Конституции РФ относит “установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти”.

По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.

Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. “г”) Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 “Президент Российской Федерации”, гл. 5 “Федеральное Собрание”, гл. 6 “Правительство Российской Федерации”, гл. 7 “Судебная власть”) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. “г” ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России.

Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п.

Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления государственной власти в Российской Федерации.

Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.

Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней государственных органов России: 1) уровень федеральных органов государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов федерации.

К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся: формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти; осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина; специализация выполнения видов государственной деятельности на основе “разделения труда” путем наделения каждого органа определенной компетенцией; территориальная организация властных структур; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; законность в деятельности государственных органов; обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы; употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.

Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды государственных органов могут быть распределены:

• 1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;
• 2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;
• 3) по территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;
• 4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;
• 5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;
• 6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);
• 7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
• 8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
• 9) по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, “силовые”, экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные;
• 10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властно-управленческие, вспомогательные.

Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти субъектов федерации.

Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государственного управления.

Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельности.

Такие органы образуют еще один вид - контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации.

Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа.

Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение, как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей, система органов государственной власти по функциональному принципу делится на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти - Федеральное Собрание РФ в составе двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, парламенты - законодательные и представительные органы республик в составе Российской Федерации: Государственный Совет Татарстана, Народный Хурал Бурятии, Государственное Собрание (Курултай) Башкортостана и т.д.; законодательные представительные органы других субъектов Федерации (краевые, областные, городские думы или законотворчества собрания и т.д.). Основная их функция - осуществление общефедерального или регионального законодательства, принятие законов. Все органы законодательной власти являются выборными, т.е. формируются на самой демократической основе путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На общефедеральном уровне орган законодательной власти представляет население всей страны, а законодательные органы субъектов Федерации представляют население только этих субъектов.

Кроме законодательной функции, эти органы осуществляют финансово-бюджетные полномочия на соответствующем уровне, а также контроль за деятельностью исполнительных органов власти; хотя последняя функция на всех уровнях развита явно недостаточно и в большинстве случаев не имеет принципиального значения.

Законодательные органы на всех уровнях являются органами коллегиального характера, которые принимают решения большинством голосов, и решения которых носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной, но это не значит, что не должно быть определенной координации законодательства субъектов Федерации и самой Федерации.

Работа депутатов в законодательных органах в подавляющем большинстве случаев осуществляется на профессиональной основе, что означает, что депутаты не могут заниматься никакой другой деятельностью или получать какие-либо дополнительные доходы, кроме зарплаты депутата. Профессионализм депутатов должен гарантировать в данном случае их независимость от любых юридических или физических лиц.

Органы исполнительной власти - это Правительство РФ, Правительства республик в ее составе, Правительства в ряде субъектов (Москва, Санкт-Петербург и другие), администрации краев, областей, автономных округов. Кроме того, к ним относятся министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации, а также комитеты, отделы, управления и другие подразделения исполнительной власти в субъектах Федерации.

Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов и иных правовых нормативных актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных оперативных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Эти органы обладают также полномочиями распорядительного характера, т.е. могут распоряжаться материальными, финансовыми и иными ресурсами, управлять государственным имуществом и т.д.

По Конституции РФ третьей отраслью власти является судебная, которая осуществляется только судами на основе закона. Создание чрезвычайных судов запрещено. Судебная власть независима от законодательной и исполнительной отраслей власти и осуществляется несколькими видами судопроизводства - конституционным, гражданским, административным, уголовным. Сама судебная система устанавливается Конституцией РФ, федеральным конституционным законом "О судебной системе в Российской Федерации" 1996 г. и другими федеральными законами.

В соответствии с законом судебная система РФ включает в себя Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, одноименные суды республик в составе РФ, краевые, областные суды и арбитражные суды края, области, суды и арбитражные суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также районные суды, мировые суды и военные суды.

Закон "О судебной системе" регулирует общий порядок создания и упразднения судов. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ создаются только в соответствии с Конституцией РФ и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Другие федеральные суды создаются и упраздняются на основании федерального закона.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов РФ создаются и упраздняются законами субъектов РФ. Но в соответствии с нормами закона никакой суд не может быть упразднен, если вопросы, которые входят в его ведение при осуществлении правосудия, не были переданы в юрисдикцию другого суда.

Задание №2

Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в количестве 20 человек решила обратиться в Конституционный Суд РФ с заявлением о неконституционности Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». По их мнению, закон предусматривает вхождение в Совет Федерации (орган представительной власти) одновременно представителей законодательной и представительной власти субъектов РФ, подрывает принцип власти (ст.10 Конституции РФ). Оцените ситуацию.

Ответ.

Статус Федерального Собрания -- парламента Российской Федерации, основы его организации и деятельности определены в гл. 5 Конституции.

Само расположение данной главы -- сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» -- указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей.

Согласно Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении на должность и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Законодательная функция Федерального Собрания включает в себя принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.

Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации -- «Федеральное Собрание» -- подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией (ст. 71--73) разделения законодательных прерогатив.

Конституция отказалась от наименования Федерального Собрания как «высшего» органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще в ней не присутствуют. Это отражает принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных «высших» или «низших». Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная «служебная иерархия»; в рамках собственной компетенции каждый государственный орган -- «высший», имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

Конституция исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу его контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 характеристики Федерального Собрания как контрольного органа дает основание утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако с таким утверждением вряд ли можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции установлено, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Часть 2 ст. 32 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает: «Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан». Часть 1 ст. 5 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» гласит: «Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».

Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента -- одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о делегировании парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах -- на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т. д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, -- несомненно.

Конституционная форма народного представительства в России, основанная на принципе разделения властей, находится в процессе становления. В том, что Конституция радикально упразднила «советскую» систему представительных органов государственной власти, построенную «снизу доверху» на единых принципах, есть и положительные, и отрицательные стороны.

Новая Конституция более полно гарантировала независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.

Основы структурной организации и состав Федерального Собрания определены в ст. 95 Конституции. Из нее следует, что Федеральное Собрание подразделяется на две палаты -- Совет Федерации и Государственную Думу.

Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти была свойственна и предшественнику Федерального Собрания -- Верховному Совету Российской Федерации, однако там палаты считались равноправными, а их функциональная специализация была лишь слегка намечена. Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР рассмотрению, прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Совет Национальностей рассматривал в первую очередь вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.

Конституция Российской Федерации пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию (ст. 102 и 103). Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс «параллельно» (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то сегодня они включены в этот процесс «последовательно»: правом принятия федеральных законов наделена Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен одобрить, либо отклонить принятый ею закон.

Таким образом, между палатами парламента существует своеобразное внутрипарламентское «разделение властей». Разумеется, подобная структурная организация представительной власти замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса, безусловно, выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, на поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов.

В политической практике Совет Федерации иногда называют сенатом или верхней палатой, а его членов -- сенаторами, однако Конституция подобных терминов не использует. Назначение этой палаты -- представлять на федеральном уровне субъектов федерации, выражать их согласованную волю и интересы.

Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения России, независимо от региональных различий. Это отражается и в ее компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе. Если Совет Федерации состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов), то Государственная Дума -- из 450 депутатов. Такой количественный состав нижней палаты в целом соответствует мировой практике, позволяет Думе образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики России.

Порядок формирования Совета Федерации установлен ФЗ от 5 августа 2000г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В соответствии с данным законом в Совет Федерации входят по 2 представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти.

Член Совета Федерации -- представитель от регионального парламента избирается им на срок полномочий этого органа, а при формировании регионального парламента путем ротации -- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации -- представитель от двухпалатного регионального парламента избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации назначается высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти) на срок его полномочий. Причем это решение вступает в силу, если на очередном заседании регионального парламента две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Полномочия избранного (назначенного) члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно региональным парламентом или высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти). Указанные полномочия могут прекращаться и досрочно избравшим (назначившим) члена Совета Федерации органом (должностным лицом).

Изложенный порядок формирования Совета Федерации изменил прежний подход, в соответствии с которым субъектов федерации представляли в этой палате руководители региональных парламентов и главы субъектов федерации (руководители их высших исполнительных органов). Иначе говоря, Совет Федерации формировался по должности. Изменение этого порядка было инициировано Президентом страны и направлено, по всей видимости, на ослабление влияния региональных элит на федеральный центр. Насколько новый порядок оптимален, покажет время.

Совет Федерации -- постоянно работающий орган государственной власти, действующий в сессионной форме. Конституция не предусматривает случаев роспуска либо приостановления деятельности Совета Федерации. Президент России также не имеет права его роспуска. Деятельность данной палаты не ограничена и каким-либо конечным сроком.

Порядок формирования и срок полномочий Государственной Думы определены в ст. 96 Конституции. В соответствии с ч. 1 указанной статьи Дума избирается сроком на 4 года.

Установленный Конституцией 4-летний срок полномочий Думы отвечает мировой практике (общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4--5-летний срок). Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам -- увидеть практические результаты этой деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость этой палаты парламента, периодический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть невозможна.

Немаловажно и то обстоятельство, что 4-летний срок полномочий Думы соответствует сроку полномочий Президента, который избирается также на 4 года.

Вместе с тем федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Думы. Так, в силу ч. 4 ст. 99 Конституции эти полномочия прекращаются с момента начала работы Думы нового созыва. Данное положение определенным образом противоречит ст. 109, 111 и 117 Конституции, которые не предусматривают функционирования Думы, распущенной Президентом. Таким образом, по одной статье Конституции Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим -- лишена возможности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, что при некоторых условиях может обернуться негативными последствиями для государственной власти, повлиять на ее стабильность и преемственность.

Из всего вышеизложенного, я считаю, что группа депутатов Государст-венной Думы Федерального Собрания РФ в количестве 20 человек, не правы в своем заявлении о неконституционности Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ».

Задание №3

Письменно сравните устройство и компетенцию Федерального Собранию РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в котором Вы официально зарегистрированы по месту жительства.

Ответ

Устройство и компетенция Федерального Собрания РФ.

Компетенция парламента складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.

Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

• 1) принятие законов;
• 2) утверждение бюджета;
• 3) контроль за правительством.

Содержание третьей функции парламента различается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так, в странах с парламентной и смешанной формами правления понятие контроля подразумевает в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако в президентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способы контроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участие парламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимой правительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы и т.д.

Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ему Конституцией РФ, сводятся к следующему: Государственную Дума вправе решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако выражение недоверия Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ; Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета; Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом. Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечает на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентом палат.

Компетенция Федерального Собрания, кроме законотворческой функции, которая является исключительным полномочием Федерального Собрания в целом, реализуется через раздельную (специальную) компетенцию его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Специальная компетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме.

В ст.ст. 102 и 103 Конституции РФ содержится перечень вопросов, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы.

В компетенцию Совета Федерации входит решение следующих вопросов:

• 1) утверждение изменения границ между субъектами РФ;
• 2) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения;
• 3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
• 4) назначение выборов Президента РФ;
• 5) отрешение Президента РФ от должности;
• 6) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
• 7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
• 8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Совета Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

• 1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• 2) решение вопроса о доверии Правительству РФ;
• 3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;
• 4) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• 5) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
• 6) объявление амнистии;
• 7) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован Регламентами палат Федерального Собрания.

Федеральное собрание имеет двух палатную структуру - Совет Федерации и Государственная Дума. Двухпалатность Федерального Собрания не означает, доминирования одной палаты над другой. Такое деление обусловлено тем, что нижняя палата (Государственная Дума) играет более значимую роль в законодательном процессе. Именно на Государственную Думу падает основная тяжесть в принятии федеральных законов.

В свою очередь Совет Федерации является верхней палатой, отражающий при принятии федеральных законов мнение субъектов Российской Федерации.

Такое строение Федерального Собрания позволяет более стабилизировать и уравновесить отношения между исполнительной и судебной властью.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В свою очередь в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации (всего 178 человек, т.е. по два представите-ля от 89 субъектов РФ).

Государственная Дума, согласно ст. 96 Конституции РФ, избирается сроком на четыре года. А член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Устройство и компетенция законодательного органа субъекта РФ (Свердловская область)

В составе Российской Федерации 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, 10 автономных округов и одна автономная область.

Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ст. 65) придан статус субъектов Российской Федерации.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области, города федерального значения, а также автономные округа и автономная область обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Государственную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляют законодательные (представительные) органы.

Это Законодательное Собрание Свердловской области.

Представительные (законодательные) органы в области избираются населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий представительных (законодательных) органов регионального уровня (собраний, дум и т. п.) - два года. Их численный состав не более 50 депутатов (представителей). Конкретное число депутатов орган власти определяет самостоятельно.

Представительные (законодательные) органы области обладают широкими полномочиями.

Их компетенция сосредоточена в сфере обеспечения государственной власти и местного самоуправления, в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также распространяется на вопросы экономического и социального развития данных субъектов Российской Федерации.

Представительный (законодательный) орган регионального уровня является юридическим лицом, имеет гербовую печать, действует на постоянной основе. Он собирается на первое заседание не позднее, чем на 30-й день после избрания.

Основной формой работы представительного (законодательного) органа является заседание, на котором решаются вопросы, отнесенные к его ведению.

Представительные (законодательные) органы области не могут делегировать свои полномочия председателю и иным должностным лицам соответствующего представительного (законодательного) органа.

Компетенция Законодательного Собрания

Законодательное Собрание Свердловской области:

• а) вносит изменения и дополнения в Устав Свердловской области;
• б) принимает законы Свердловской области, вносит в них изменения, дополнения и осуществляет контроль за их выполнением;
• в) принимает решения об изменении границ Свердловской области с учетом мнения населения; устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Свердловской области; образует административно-территориальные единицы и населенные пункты;
• г) законодательно регулирует бюджетно-финансовую систему, налогообложение, утверждает областной бюджет и контролирует его исполнение, вносит изменения в бюджет, устанавливает областные налоги и сборы, образует Счетную палату, действующую на основании областного Закона;
• д) законодательно регулирует отношения собственности, организацию управления областным хозяйством и социальной сферой, оплату труда и ценообразование, охрану окружающей среды и использование природных ресурсов; принимает законы в сфере административно-процессуальных, административных, трудовых, семейно-брачных отношений, а также других отношений, подлежащих регулированию законодательством Свердловской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области;
• е) устанавливает основы организации и деятельности областных органов государственной власти;
• ж) законодательно регулирует вопросы местного самоуправления;
• з) учреждает награды, устанавливает почетные и специальные звания, премии и стипендии Свердловской области;
• и) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Уставом.

Областная Дума состоит из 28 депутатов, избираемых сроком на 4 года. Каждые 2 года переизбирается половина депутатов областной Думы.

Переизбрание половины депутатов областной Думы не приостанавливает ее полномочий. В случае роспуска областной Думы в соответствии с Уставом ее полномочия прекращаются.

Палата Представителей состоит из 21 депутата, избираемых сроком на 2 года.

Полномочия Палаты Представителей оканчиваются с момента начала работы Палаты Представителей нового состава.

Список использованной литературы:

• 1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // "Российская газета" от 25 декабря 1993 года.
• 2. Козулин А.И. Конституционное право РФ, 1994.
• 3. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Кудрявцева Ю.В.) - М.: Фонд "Правовая культура", 1996.
• 4. Конституционное право РФ. Лекции. Саратов. 1995.
• 5. Конституционное право РФ, под ред./А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, УрГЮА, 2001.

Государство осуществляет свои функции, используя определенные, свойственные ему методы. В целом различают правовые и не правовые методы осуществления государственных функций.

В обществе с централизованной плановой экономикой государство является собственником основных средств производства, оно монопольно регулирует экономические отношения, планирует производство и распределение в масштабах всей страны. Государство также принимает на себя функцию регулирования торгового и бытового обслуживания населения.

В условиях рыночной экономики вмешательство государства в эту сферу сводится, как правило, к выработке экономической политики, управлению государственной собственностью, установлению правовых основ рынка и ценовой политики, пресечению недобросовестной конкуренции (монополизма) и охране прав потребителя от недобросовестного производителя. Государство регулирует экономические отношения косвенными методами, например, налоговыми мерами.

Социальная функция многообразна по содержанию и объемна по охвату деятельности. Ее главное назначение обеспечить занятость трудоспособного населения и осуществление социальной защиты тех, кто нуждается в государственной поддержке.

Социальная функция включает в себя государственную политику в области образования, науки, культуры, здоровья граждан.

К социальной функции тесно примыкает экологическая функция, которая обусловлена обязанностью государства обеспечивать экологическую безопасность населения. Эта функция приобретает особую значимость в условиях ухудшения во всем мире экологической обстановки. Государство устанавливает правовой режим природопользования, принимает меры при экстремальных экологических ситуациях, проводит спасательные работы, оказывает помощь жертвам бедствий и т.д.

К числу приоритетных функций государства относятся защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка.

Соблюдение прав человека является одним из главных критериев демократичности конкретного государства. Реализация рассматриваемой функции обеспечивается системой правоохранительных органов - судом, органами внутренних дел, а также прокуратурой, которая осуществляет надзор за соблюдением законности.

Из внешних функций, функция интеграции в мировую экономику обусловлена процессами глобализации мировой экономики, переплетением экономических интересов различных государств, взаимной зависимостью их друг от друга.

Функция обороны относится к постоянным сферам деятельности любого государства, поскольку направлена на отражение вооруженной агрессии, защиту территориальной целостности государства. В настоящее время меняются ориентиры в реализации данной функции: в современном мире усиливаются процессы взаимного сотрудничества различных государств в предотвращении вооруженных конфликтов, угрозы развязывания мировой войны и в укреплении международной безопасности.

Функция поддержки мирового порядка предполагает деятельность по сохранению мира, урегулированию межнациональных конфликтов, ликвидации ядерного оружия и иного оружия массового уничтожения человека, оздоровлению международной обстановки за счет укрепления взаимного доверия между государствами.

В содержание данной функции входит также сотрудничество государств в таких сферах, как борьба с организованной преступностью, международным терроризмом. Функция сотрудничества по глобальным проблемам современности приобретает актуальное значение на нынешнем этапе развития. Она направлена на поиск взаимоприемлемых решений проблем, которые затрагивают интересы не только отдельных народов и стран, но и человечества в целом и требуют международного реагирования.

К числу таких глобальных проблем относится, например, всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических или техногенных катастроф, подобных аварии на Чернобыльской АЭС, которая переросла территориальные пределы одного государства. Мировое сообщество заинтересовано также во всеобщей охране природных ресурсов и глобального климата от крупномасштабного вреда, который причиняется производственной деятельностью человека.

Основная форма осуществления функций государства - правовая. Правовая форма существует во взаимосвязи трех основных направлений правовой деятельности государства - правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной. В целях обеспечения реализации определенной функции государство создает для этого необходимую правовую основу, организует исполнение принятых правовых норм и обеспечивает их защиту от нарушений.

В правовых формах отражаются связь государства и права, обязанность государства действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона. Кроме того, они показывают, как государственные органы и должностные лица работают, какие юридические действия они совершают. Обычно выделяют три правовые формы осуществления функций государства- правотворческою, правоисполнительную и правоохранительную.

К правовым формам осуществления государственных функций относятся: Правотворческая деятельность - подготовка и издание нормативно-правовых актов, без которых реализация функций государства практически невозможна;

Эту функцию исполняют органы исполнительной власти, возглавляемые правительством страны. Сущность данной деятельности заключается в повседневном разрешении разнообразных вопросов управленческого характера, для выполнения которой исполнительно-распорядительные органы издают соответствующие акты; Правоохранительная деятельность властная правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан. Включает в себя принятие мер по предупреждению правонарушений.

Неправовые формы осуществления функций государства охватывают большой объем организационной, подготовительной работы в процессе осуществления основных функций.

Это, например, рассмотрение жалоб граждан, предложений различных комиссий и комитетов по совершенствованию деятельности государственного аппарата, законодательства и т.п.

Методы осуществления функций государства достаточно многообразны. Так, выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов- прогнозирование, планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др.

Различаются правовые и неправовые формы реализации функций государства. В правовых формах отражаются связь государства и права, обязанность государства действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона. Кроме того, они показывают, как государственные органы и должностные лица работают, какие юридические действия они совершают. Обычно выделяют три правовые формы осуществления функций государства - правотворческую, правоисполнительскую и правоохранительную. Правотворческая деятельность - это подготовка и издание нормативно-правовых актов, без которых реализация других функций государства практически невозможна.

От правоисполнительской деятельности зависит тот факт, будут ли законы и другие нормативные акты реализованы или они останутся лишь благими пожеланиями законодателя. Основное бремя по исполнению правовых норм лежит на органах управления (исполнительно-распорядительных органах), возглавляемых правительством страны. Это повседневная работа по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера, для выполнения которой исполнительно-распорядительные органы издают соответствующие акты, контролируют выполнение обязанностей исполнителями и др.

Правоохранительная деятельность, т. е. властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан и т.д., включает в себя принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. Неправовые формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций государства.

Такая деятельность является и необходимой, и правомерной, но она не связана с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия. Это, например, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации при разрешении юридического дела, ознакомление с письмами и заявлениями граждан и т. п.

Перечислим основные функции органов государственной власти, осуществляющих государственное антикризисное регулирование:

• целевая – определение приоритетов, целей и основных направлений развития национальной экономики;
• регламентирующая – государство с помощью законодательства, нормативно-правовой базы формирует правовое поле деятельности, устанавливает для субъектов экономики правила деятельности;
• корректирующая – распределение ресурсов в экономике с целью развития прогрессивных процессов, устранение негативных последствий, кризисных ситуаций и обеспечение нормальных социально-экономических условий жизнедеятельности общества;
• социальная – перераспределение доходов, обеспечение социальной защиты, социальных прав и гарантий;
• непосредственное управление нерыночным сектором экономики – производство общественных товаров и благ, регулирование государственного сектора экономики;
• стимулирующая – создание регуляторов, эффективно влияющих на деятельность хозяйствующих субъектов, и стимулирование экономических процессов в желательном для общества направлении;
• контрольная – государственный надзор и контроль за исполнением законов, нормативных правовых актов, установленных экономических, экологических и социальных стандартов.

Реализация экономических функций государства осуществляется через созданные механизмы бюджетно-налогового, фискального, денежно-кредитного, структурного, инвестиционного, ценового, социального, внешнеэкономического и других направлений социально-экономической политики.

Для решения сложных социально-экономических проблем, всестороннего учета частных, коллективных и общественных интересов и формирования продуманных решений государство может привлекать научные учреждения, политические партии, общественные и религиозные организации.

Обязанности по государственному регулированию экономики возложены на Министерство экономического развития РФ (далее – Минэкономразвития РФ). Основными функциями министерства являются:

• непосредственное участие в реализации социально-экономической стратегии государства;
• определение приоритетов развития национальной экономики;
• разработка программы социально-экономического развития страны, структурной и инновационной политики;
• участие в разработке социальной, внешнеэкономической, финансовой, кредитно-денежной и валютной политики;
• координация усилий министерств и ведомств на эффективное решение социально-экономических проблем на основе законодательства, указов и распоряжений президента, постановлений правительства.

Основные обязанности местных органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере государственного экономического управления:

• реализация государственной экономической политики;
• являются самостоятельными участниками внешнеэкономических связей;
• распоряжаются и используют природные ресурсы;
• создают условия для исполнения региональных и государственных программ;
• управляют местными бюджетами;
• решают проблему обеспечения соблюдения минимальных социальных стандартов.

Функции государственных органов по антикризисному управлению предприятиями России на микроуровне экономики

В отличие от государственного антикризисного регулирования под государственным антикризисным управлением понимают вмешательство органов государства непосредственно в деятельность организации для финансового оздоровления , восстановления платежеспособности и вывода ее из кризиса. В настоящее время различные функции антикризисного управления предприятиями выполняют следующие органы исполнительной власти государства: Министерство юстиции РФ, Минэкономразвития РФ, территориальные подразделения этих министерств, отраслевые ведомства и министерства, различных уровней администрации, комитеты по управлению муниципальным и государственным имуществом.

В сфере несостоятельности (банкротства) государственное управление осуществляется на региональном и федеральном уровнях. Вопросы управления кризисными муниципальными организациями и предприятиями, в том числе организациями, находящимися в муниципальной собственности или имеющими в уставном капитале долю муниципальной собственности, муниципальные образования решают самостоятельно.

Федеральный уровень

До 2004 г. в России действовали специализированные органы исполнительной государственной власти, регулирующие вопросы финансового оздоровления и несостоятельности (банкротства).

В 1993 г. Постановлением Правительства РФ № 926 от 20 сентября 1993 г. в России было организовано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) (ФУДН) при Государственном комитете по имуществу России. В марте 1997 г. ФУДН было преобразовано в Федеральную службу России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН ). Указом Президента РФ № 651 от 2 мая 1998 г. эта служба преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО ). ФСФО была поручена роль Государственного органа по антикризисному управлению и регулированию в период с 1998 по 2004 г.

В 2004 г. в ходе административной реформы ФСФО была упразднена.

В настоящее время на федеральном уровне функции по антикризисному управлению выполняют следующие государственные органы:

• 1. Правительство РФ :
• 1) осуществляет государственную политику в сфере финансового оздоровления;
• 2) утверждает перечень стратегических организаций и предприятий с особыми правилами проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве;
• 3) проводит меры по предупреждению банкротства стратегических организаций и предприятий.

Для реализации этих целей правительство:

• определяет уполномоченный орган Правительства РФ в делах о банкротстве организаций и предприятий, возлагает на этот орган обязанности представлять в деле о банкротстве требования РФ по денежным обязательствам и требования РФ по уплате обязательных платежей;
• координирует деятельность представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и по обязательным платежам;
• определяет порядок подачи заявлений уполномоченным органом.

В соответствии с поручением Правительства РФ в стране действует также регулирующий орган. Это федеральный орган исполнительной власти, которому поручено в соответствии с действующим Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 12 марта 2014 г.) вести контроль за деятельностью саморегулируемых организаций (СРО) арбитражных управляющих.

В Постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. № 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" указано, что:

• уполномоченным органом является Федеральная налоговая служба (ФНС ) России ;
• регулирующим органом является Министерство экономического развития (МЭР) Российской Федерации .
• 2. В настоящее время Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет, прежде всего, функции по нормативноправовому регулированию и выработке государственной политики в сфере финансового оздоровления и несостоятельности (банкротства) юридических и физических лиц.

Министерство разрабатывает и принимает нормативные правовые акты, определяющие:

• условия ведения реестра арбитражных управляющих как членов саморегулируемых организаций и порядок обеспечения свободного доступа к таким сведениям заинтересованных лиц;
• порядок оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим для обеспечения своей деятельности, в отношении отдельных категорий должников;
• условия размещения сведений о саморегулируемых организациях (СРО) арбитражных управляющих на официальном сайте надзорного федерального органа исполнительной власти за деятельностью арбитражных управляющих и СРО арбитражных управляющих в сети Интернет;
• порядок ведения единого государственного реестра СРО арбитражных управляющих и перечень включаемых в него сведений;
• условия ведения и формирования Единого федерального реестра сведений о банкротстве, сроки и порядок включения и размещения сведений о банкротстве в этом реестре в сети Интернет арбитражными управляющими, СРО арбитражных управляющих и надзорным органом;
• порядок осуществления надзорным федеральным органом контроля (надзора) за деятельностью СРО арбитражных управляющих;
• единую программу подготовки арбитражных управляющих;
• правила сдачи и проведения теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих;
• требования к информационным системам по проведению торгов в электронной форме по продаже имущества должника и порядок проведения таких торгов;
• утверждение федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих;
• порядок представления кандидатуры арбитражного управляющего надзорным органом;
• порядок подготовки заключений по отчетам оценщиков федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку таких заключений.
• 3. Федеральная налоговая служба (ФНС) Министерства финансов Российской Федерации выполняет следующие функции:
  • является уполномоченным органом по представлению требований РФ по денежным обязательствам в процедурах банкротства и в делах о банкротстве;
  • принимает решение о продлении срока уплаты налога на 1–6 месяцев с поэтапной и единовременной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности (т.е. о предоставлении рассрочек или отсрочек в соответствии с Налоговым кодексом РФ) или предоставлении инвестиционного налогового кредита (в соответствии с Налоговым кодексом РФ).

Решения по уплате местных и региональных сборов и налогов принимаются управлениями ФНС России по субъектам РФ.

• 4. Надзор и контроль за деятельностью СРО арбитражных управляющих ведет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации (Росреестр) , находящаяся в ведении Минэкономразвития РФ.
• 5. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом отвечает за выполнение следующих функций:
  • в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", осуществляет полномочия финансового контрольного органа государства;
  • реализует полномочия собственника имущества при проведении процедур банкротства должника – федерального государственного унитарного предприятия.
• 6. Отраслевые ведомства и министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, которые в отношении закрепленного за ними федерального имущества выполняют полномочия государства как собственника.

Для выполнения регулирующих функций в сфере антикризисного управления, а также для обеспечения взаимодействия бизнес-организаций и государственных органов власти в составе федеральных органов власти создаются также специальные структуры. Так, например, в 2009 г. был создан Экспертно-консультативный совет по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению при Департаменте корпоративного управления Минэкономразвития РФ. Он был создан с целью выявления актуальных проблем действующего законодательства в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления предприятий и налаживания постоянного взаимодействия между Правительством РФ и государственными органами исполнительной власти.

В территориальной системе антикризисного управления особую роль играют агенты Правительства РФ, осуществляющие учет и взыскание задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией. Функции агентов в разное время выполняли Россельхозбанк, Российский банк развития, Внешэкономбанк и др.

Агенты решают вопросы по возврату задолженности юридических лиц бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетным и (или) государственным кредитам, предоставленным за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств, а также задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность РФ.

Банк-агент выполняет следующие обязательства:

• 1) оформление права требования Минфина РФ к получателям бюджетных кредитов;
• 2) ведение аналитического учета задолженности уполномоченных банков, а также задолженности получателя бюджетных кредитов, право требования по которым переоформлены на Минфин РФ;
• 3) обеспечение возврата задолженности уполномоченных банков и получателей бюджетных кредитов в федеральный бюджет.

Региональный уровень

В регионах РФ работают предприятия, находящиеся как в собственности субъекта РФ, так и в федеральной собственности. Во многих регионах РФ созданы специализированные органы, имеющие разный статус и наделенные разными полномочиями, для участия в подготовке решений о финансовом оздоровлении и банкротстве предприятий, находящихся в государственной собственности субъекта РФ.

До 2007 г. в Москве, например, работал Комитет г. Москвы по делам о несостоятельности (банкротстве). После его ликвидации функции были переданы Департаменту имущества, экономической политики и развития города, науки и промышленной политики Правительства г. Москвы.

С целью обеспечения согласованности действий по преодолению кризисных ситуаций региональных организаций и предприятий администрации субъектов РФ организуют работу комиссий по координации действий и принимаемых решений по антикризисному управлению.

Работу комиссии, как правило, возглавляет заместитель главы администрации, а в члены комиссии включают представителей соответствующих региональных органов исполнительной власти и при необходимости представителей федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, ученых, общественных деятелей и специалистов. Основные задачи комиссии:

• формирование государственной стратегии на территории субъекта РФ по вопросам преодоления кризисной ситуации организаций и предприятий;
• выработка мер по финансовому оздоровлению организаций и предприятий, находящихся в предкризисном и кризисном состоянии;
• оценка последствий введения процедур банкротства;
• принятие решений по вопросам реструктуризации кредиторской задолженности организаций по налогам и сборам в региональный бюджет;
• оценка результатов реализованных мероприятий различных подразделений администрации региона по решению вопросов экономического и финансового состояния предприятий и организаций, которые они курируют;
• координация работы по подготовке и анализу проектов и предложений нормативных документов по вопросам несостоятельности (банкротства) и т.д.;
• осуществление взаимодействия с организациями и предприятиями, участвующими в реализации антикризисных программ.

В регионах, где подобные структуры не созданы, эти задачи решают Комитеты (министерства, департаменты) по управлению госимуществом.

Государственное антикризисное управление осуществляется также через участие представителей государства в коллегиальных органах управления и в процедурах избрания и назначения генерального директора организации, через управление пакетами акций, долей, находящихся в госсобственности, путем представления интересов государства в советах директоров, на собраниях акционеров и использования различных контрольных функций.

Государство также может влиять на деятельность организации в случае, когда у организации образуется крупный долг перед бюджетной системой. Влияние на должника становится возможным в рамках процедур банкротства, применяемых к организации-должнику, например, при выборе СРО арбитражных управляющих, представляющей кандидатуру арбитражного управляющего для проведения процедуры банкротства в организации-должнике, согласовании крупных сделок с имуществом должника, принятии решений о возможности введения процедуры внешнего управления или процедуры финансового оздоровления.

Государственные органы для реализации экономической политики проводят диагностику банкротства и анализ платежеспособности организаций, используя утвержденную Правительством РФ Систему критериев для определения неудовлетворительной структуры баланса. В нее входят показатели, оценивающие уровень ликвидность имущества организации и обеспеченность собственными средствами.

На этом предварительном этапе выявляются неплатежеспособные организации, которым необходимо повышенное внимание со стороны государственных органов, разрабатывающих экономическую стратегию.

При проведении второго этапа анализа организации с неудовлетворительной структурой баланса включают в одну из четырех групп внутри отрасли, при этом в качестве критериев формирования групп используют:

• уровень спроса в зависимости от ее потребительских свойств и качества на основные виды выпускаемой организацией продукции;
• уровень износа основных производственных фондов организации по сравнению со среднеотраслевым значением.

Одновременно учитываются также наличие специального статуса организации, например, относится она к градообразующим предприятиям или нет. Кроме того, учитываются также положение ее во внутриотраслевой иерархии, структура кредиторской задолженности, использование современных технологий и другие показатели.

На втором этапе оцениваются внешние возможности и внутренние резервы организации, реальность и эффективность планов антикризисного управления. По итогам анализа делают вывод о возможности организации преодолеть кризисную ситуацию и принимается решение о судьбе организации-должника.

В ходе второго этапа анализа организации распределяются по следующим четырем группам:

• 1) в первую группу включают организации с износом основных производственных фондов ниже среднеотраслевого и со стабильным высоким спросом на продукцию, выпускаемую организацией;
• 2) ко второй группе относят организации с износом основных производственных фондов ниже среднеотраслевого и с низким спросом на основные виды выпускаемой продукции;
• 3) третья группа – организации с износом на уровне и выше среднеотраслевого основных производственных фондов и со стабильным и высоким спросом на основные виды выпускаемой продукции;
• 4) четвертую группу составляют предприятия с износом основных производственных фондов выше и на уровне среднеотраслевого и с низким спросом на основные виды выпускаемой продукции.

Таким образом, в результате анализа второго этапа выявляются те организации, вывод из кризиса которых без оказания им финансовой поддержки невозможен, а также те, которые могут в кратчайшие сроки (в срок до одного года) восстановить платежеспособность без предоставления им финансовой поддержки.

Считается, что те организации, которые попадают в первую группу при распределении, испытывают временные трудности и являются рыночно перспективными. Им необходимы изменения схемы управления (производством, финансами и т.д.). Решать эти вопросы могут руководители или собственники организации. Участие государства в оздоровлении предприятий первой группы ограничивается методической или организационной помощью или государство в их судьбе не участвует.

Для восстановления эффективной деятельности предприятий и организаций третьей и второй групп, как правило, изучаются возможности применения незатратных способов решения экономических проблем, стоящих перед ними (снижение издержек производства, изменение рыночной стратегии, смена управления и т.д.). Государство использует незагратные методы поддержки по отношению к ним, например налоговые льготы (предоставление, рассрочки или отсрочки платежей или инвестиционного налогового кредита), введение зон экономического развития, выдачу ссуд под программы развития и реконструкции и т.п.

Что касается организаций четвертой группы с низким рыночным и производственным потенциалом, то в связи с неэффективностью они подлежат ликвидации. Государство инициирует ликвидационные процедуры этих предприятий через законодательство о банкротстве.