Соотношение федеральных законов, законов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Взаимодействие законодательной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления Федерации и органов местного

Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах.

В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то выстраивание отношений Российской Федерации и ее субъектов, вместе взятых и каждого из них в отдельности с муниципальными образованиями (органами местного самоуправления) не получило своего «принципиального» определения. Большинство ученых считают, что отношения органов государства и органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения между государственными органами Российской Федерацией и ее субъектов. Однако высказываются мнения о распространении и на эти отношения принципа федерализма. Существующие отличия отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, отношений между государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более предпочтительна перед федеративной. Муниципальные образования не имеют признаков государственных образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти, в отличие от органов власти субъектов РФ, образующих с последними единую систему. Казанцева О. Л. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание) // Конституционное и муниципальное право. -- 2013. -- № 2,-С.107.

В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия. В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия на три группы: 1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления и пр.); 2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и т. д.); 3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов и т. п). Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. -- Екатеринбург, 1998,-С.89.

Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.

Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся:

1. при установлении общих правил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления;

2. при регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления;

3. при передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации.

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -- "управления по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития. В процессе координации создаются условия для формирования общих интересов, согласования действий. Координация основывается и осуществляется на взаимных интересах субъектов, отношения между органами государственной власти и местным самоуправлением могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество», однако законодатель предпочитает использовать, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления, категорию «оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». Поэтому, координация во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления имеет превалирующий характер.

Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.

Так, при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления надлежаще выполнять возложенные на них задачи.

При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на партнерские. В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2009. 129 с.

Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий. В ФЗ №-131 предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления. Дементьев А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 2010. -№ 2. - С. 25-40.

Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:

По поводу реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;

По поводу реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения;

По поводу реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:

Проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;

Создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;

Проведения взаимных консультаций;

Заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;

Взаимного представительства сторон;

Принятия совместных нормативно-правовых актов;

Передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.

В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 267 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов», который вступил в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Наиболее эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015). право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Законы, регламентирующие порядок обращения с законодательной инициативой органов местного самоуправления, приняты в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимирской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста законопроекта, пояснительной записки).

Повышению авторитета представительных органов, распространению опыта нормотворческой деятельности и правоприменительной практики на территории субъекта РФ, развитию системы информационного обмена между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и представительными органами местного самоуправления способствует взаимодействие депутатов этих органов. Основой такого взаимодействия народных представителей выступает, во-первых, членство в коллегиальных органах, во-вторых, порядок избрания, в-третьих, общие элементы правового статуса (права, обязанности, гарантии, ответственность). Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно- правовые основы. М., 2008. С. 78-79

В целом взаимодействие между представительными органами местного самоуправления и законодательными (представительными) органами субъектов РФ строятся на традиционных принципах. Однако наиболее серьезные противоречия возникают в сфере нормотворчества. Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодатель, устанавливает порядок принятия муниципальных правовых актов представительными органами муниципальных образований, но не закрепляет форму участия последних в законотворческом процессе субъекта РФ. В то же время Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

Развивает данное положение то, что право законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления в региональном представительном органе должно включать комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы, такие как возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом установленных ограничений) в законодательный (представительный) орган субъекта РФ; возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию и возможность отозвать проект. Мурычев К.В. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления// «О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления»: межвуз. сб. науч. тр. / под ред. Т.А. Москаленко. - Москва: - Вып. 7. - С. 30-36.

В Оренбургской области Законодательное Собрание области, Правительство области и органы местного самоуправления области взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Оренбургской области и в интересах ее населения. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия законов по вопросам местного значения и заключения соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области. Нормативные правовые акты Правительства области направляются в Законодательное Собрание.

Законодательное Собрание области вправе обратиться к Губернатору области с предложением о внесении изменений в указанные акты или об их отмене, если они противоречат законодательству, а также может обжаловать их в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов. Губернатор области вправе обратиться в Законодательное Собрание с предложением о внесении изменений или дополнений в постановления Законодательного Собрания либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательное Собрание направляет Губернатору области планы законопроектной работы и проекты законов области.

Споры между Законодательным Собранием, Правительством Оренбургской области и органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым нормативным правовым актам области и иным вопросам, решаются путем создания на паритетных основах согласительной комиссии на срок не более одного месяца или в судебном порядке.

Анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о том, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно. Тем не менее полная картина процесса взаимодействия сторон в нем не отражается. Уставы субъектов РФ не содержат в большинстве случаев каких-либо особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Как правило, в уставах субъектов РФ находит отражение лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Во многих уставах имеются специальные статьи, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право. 2010. - С. 109

Отсутствие законодательно определенных форм на вышестоящем уровне приводит к тому, что на уровне муниципальных образований вопрос о формах взаимодействия либо не регулируется вообще, либо регулируется частично. В то же время обеспечение баланса соблюдения свободы муниципальных образований и государственного интереса невозможно без определения форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления с их четким законодательным регулированием. В связи с этим целесообразным является принятие самостоятельного федерального закона, регламентирующего понятие и содержание форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления.

Название документа:
Номер документа:	410
Вид документа:
Принявший орган:	Правительство РФ
Статус:	Действующий
Опубликован:
Дата принятия:	12 августа 2004
Дата начала действия:	25 августа 2004
Дата редакции:	18 января 2018

О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов...

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов*

Документ с изменениями, внесенными:
постановлением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 (Собрание законодательства Российской Федерации, N 21, 23.05.2005);
(Собрание законодательства Российской Федерации, N 42, 15.10.2007);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.05.2015, N 0001201505280006);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 22.01.2018, N 0001201801220006).

____________________________________________________________________

________________
* Наименование в редакции - см. предыдущую редакцию .

В соответствии с пунктом 3 статьи 26_22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частью 4 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации
(Преамбула в редакции, введенной в действие с 5 июня 2015 года постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2015 года N 505 . - См. предыдущую редакцию)

постановляет:

1. Утвердить прилагаемые Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (пункт в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 - см. предыдущую редакцию).

2. Министерству финансов Российской Федерации совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвердить периодичность, сроки и форму представления информации в соответствии с Правилами, утвержденными настоящим постановлением (пункт в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 - см. предыдущую редакцию). *2)

Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Фрадков

Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов...

УТВЕРЖДЕНЫ
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 12 августа 2004 года N 410

в области налогов и сборов*

________________
* Наименование в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 - см. предыдущую редакцию .

1. Настоящие Правила определяют порядок и условия взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (далее - налоговые органы) (пункт в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 - см. предыдущую редакцию).

2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами.

3. Налоговые органы представляют с 1 января 2005 года в финансовые органы субъектов Российской Федерации и с 1 января 2006 года также в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:

а) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

б) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3_1. Налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с доходы местных бюджетов, а также о суммах налоговых льгот по региональным и местным налогам (по категориям налогоплательщиков и (или) видам налоговых льгот), финансовым органам субъектов Российской Федерации - в целом по субъекту Российской Федерации и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) - по городским, сельским поселениям (внутригородским районам).
(Пункт дополнительно включен постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 года N 663 постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2015 года N 505 постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2018 года N 18 . - См. предыдущую редакцию)

3_2. Налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также о суммах налоговых льгот по региональным и местным налогам (по категориям налогоплательщиков и (или) видам налоговых льгот), финансовым органам субъектов Российской Федерации - в целом по субъекту Российской Федерации и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям "(в том числе финансовым органам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) - по городским, сельским поселениям (внутригородским районам).
(Пункт дополнительно включен постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 года N 663 ; в редакции, введенной в действие с 5 июня 2015 года постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2015 года N 505 ; в редакции, введенной в действие с 30 января 2018 года постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2018 года N 18 . - См. предыдущую редакцию)

4. Финансовые органы субъектов Российской Федерации и финансовые органы местных администраций представляют в налоговые органы следующую информацию:

а) об установленных в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления налоговых льготах по категориям налогоплательщиков (подпункт в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 года N 663 - см. предыдущую редакцию);

б) подпункт утратил силу - постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2005 года N 311 - см. предыдущую редакцию ;

в) о территориальной организации местного самоуправления субъектов Российской Федерации с указанием конкретных муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, и городских, сельских поселений (внутригородских районов), входящих в состав этих муниципальных образований, их адресов и кодов по Общероссийскому классификатору территорий муниципальных образований ;
(Подпункт в редакции, введенной в действие с 5 июня 2015 года постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2015 года N 505 . - См.

Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"

О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (с изменениями на 18 января 2018 года)

Название документа:	О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (с изменениями на 18 января 2018 года)
Номер документа:	410
Вид документа:	Постановление Правительства РФ
Принявший орган:	Правительство РФ
Статус:	Действующий
Опубликован:	Российская газета, N 174, 17.08.2004 Собрание законодательства Российской Федерации, N 33, 16.08.2004, ст.3497 Приложение к "Российской газете", N 34, 2004 год
Дата принятия:	12 августа 2004
Дата начала действия:	25 августа 2004
Дата редакции:	18 января 2018

Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях - городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения , владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления :

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;
организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально-технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка;
организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования); благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы (всего их 30).

Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, бытового обслуживания и местной промышленности.

Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется , то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:

местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищно — коммунального фонда);
поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;
отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных); различные дотации.

Органы местного самоуправления в системе публичной власти

Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.

Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культур ной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.

Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.

К органам местного самоуправления относятся:

представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования

Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.

Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

Глава муниципального образования

Является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).

Местная администрация

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.

Контрольный орган муниципального образования

В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.

Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от должности может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рассматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Права органов местного самоуправления

Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции :

отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;
отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная милиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок.

Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.

Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:

ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;
определяют порядок использования муниципальных земель. водных объектов, лесов;
контролируют работу муниципальных предприятий — заводов, фабрик, мастерских, магазинов, — которые принадлежат муниципальному образованию;
распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.

Они имеют право:

передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение : собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;
сдавать имущество в аренду , то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату; продавать имущество;
приватизировать - по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества.

Правовая основа деятельности органов местного самоуправления

Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в (ст. 12, 130-133), федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Сохраняет силу закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1-48, 77-79, 87-96 названного закона).

В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.

Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, если такое право главы муниципального образования предусмотрено уставом.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.

Полномочия органов местного самоуправления , предусмотренные ст. 49-76 закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, применяются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с названным федеральным законом.

Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.

Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

<*> Mokryj V.S. Authorization of agencies of state power of the subjects of the Russian Federation and agencies of local self-government: peculiarities and regularities.

Мокрый Владимир Семенович, руководитель государственного учреждения города Москвы "Московский центр местного самоуправления", доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы теории и практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. Автор анализирует возможности, заложенные в правовых инструментах разграничения полномочий, каковыми являются договор и федеральный закон, осуществляет поиск критериев распределения бремени ответственности между уровнями публичной власти в федеративном государстве.

Ключевые слова: федерализм, разграничение полномочий, наделение полномочиями, передача полномочий, делегирование полномочий, федеральный закон, договорное регулирование, местное самоуправление.

The article considers the issues of theory and practice of delimitation of powers between the levels of public power in the Russian Federation. The author analyses the possibilities of legal instruments of delimitation of powers such as contract and federal law, effectuates the search for criteria of distribution of burden of responsibility between the levels of public power in federative state.

Key words: federalism, delimitation of powers, authorization, transfer of powers, delegation of powers, federal law, contractual regulation, local self-government.

Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, так и переданные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) органам государственной власти субъектов Федерации могут передаваться полномочия как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российской газета. N 206. 1999. 19 октября.

Конституция Российской Федерации (статья 132) предусматривает также передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этой части положения Конституции РФ развиты и детализированы в отдельной главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.

Однако само по себе закрепление основ института передачи полномочий в Конституции РФ не устраняет некоторую неопределенность, сложившуюся вокруг рассматриваемого правового института.

В первую очередь нуждается в пояснении вопрос: как соотносятся между собой понятия "разграничение полномочий" и "передача полномочий"?

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Воспроизводя данную правовую норму в пункте 5 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ, федеральный законодатель добавляет: общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

При буквальном толковании данной нормы можно сделать вывод о том, что правовыми источниками, регулирующими вопрос разграничения полномочий, являются не только Конституция РФ, Федеративный договор (действующий в части, не противоречащей Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам), но и федеральные законы.

Согласно пункту 6 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Казалось бы, ответ на поставленный вопрос найден: передача полномочий осуществляется соглашениями между органами исполнительной власти, а разграничение, как уже было сказано, - Конституцией РФ, Федеративным договором, договорами и федеральными законами.

Однако статья 26.8, регулирующая принципы и порядок заключения соглашений между органами исполнительной власти, находится в главе IV.1 Федерального закона N 184-ФЗ с говорящим названием "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации".

Следует ли это трактовать как включение соглашений о передаче части полномочий в механизм разграничения полномочий?

В пункте 7 статьи 26.3 главы IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий..." речь идет о федеральных законах, которыми осуществляется передача федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации.

Таким образом, складывается впечатление, что законодатель, сознательно или нет, смешивает понятия "разграничение полномочий" и "передача полномочий".

Более того, Федеральный закон N 184-ФЗ оперирует не только категориями "разграничение" и "передача" полномочий, в нем также содержатся положения об установлении полномочий (пункт 4 статьи 1) и об определении полномочий (статья 26.1).

Вряд ли такой подход является оправданным с точки зрения законодательной техники. Говоря словами философа Вильяма Оккама, "не стоит множить сущности без необходимости", т.е. попросту следует избегать внедрения новых дополнительных понятий, смысловые границы которых не вполне определены.

В отличие от терминологической неопределенности, сложившейся в законодательстве, в правовой науке выработан подход, позволяющий провести границу между разграничением и передачей полномочий. Он предельно прост. Передаются полномочия, уже разграниченные между уровнями власти, уже отнесенные либо к смешанной компетенции Федерации и ее субъектов, либо к исключительному федеральному ведению.

Думается, что данный подход может быть в полной мере экстраполирован на область местного самоуправления. С его помощью мы легко можем определить границы нашего исследования, предметом его является именно и исключительно передача полномочий.

Но здесь возникает новая неопределенность. В Конституции Российской Федерации речь идет о передаче части полномочий органам исполнительной власти и наделении полномочиями органов местного самоуправления. В правовых актах можно встретить также категорию "делегирование полномочий".

Каково же соотношение понятий "наделение", "делегирование" и "передача" полномочий? Несмотря на то что дискуссия по данному вопросу ведется, законодательно границы между указанными понятиями не проведены. Да и вряд ли в этом случае их проводить следует. И хотя "умножение сущностей" отнюдь не упрощает понимание закона, "наделение", "делегирование" и "передача" несут в себе общее смысловое содержание, обозначают один и тот же правовой механизм, в связи с чем думается, что эти понятия тождественны.

Итак, институт передачи полномочий получил прочное закрепление как в практике федеративных отношений, так и в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Конституция РФ устанавливает две формы передачи полномочий:

В федеративных отношениях инструментом передачи части полномочий являются соглашения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 78).
Для органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации предусматривает наделение отдельными государственными полномочиями только законом (часть 2 статьи 132).

Сегодня практика правового регулирования федеративных отношений выдвинула на первый план федеральный закон как способ передачи полномочий органам государственной власти субъектов. На сегодняшний день процесс распределения полномочий между субъектами РФ и Федерацией идет преимущественно в рамках законодательного регулирования, а не в системе договорных отношений.

Однако Конституция "молчит" относительно роли федерального закона как в процессе собственно разграничения полномочий, так и в механизме их делегирования.

Правовая неопределенность в указанной области была устранена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П <3> по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, где Конституционный Суд РФ указал, что федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.

Таким образом, если исходя из смысла Конституции полномочия органов государственной власти определяются и разграничиваются федеральными законами, думается, не будет ошибкой сказать, что и передаваться они также могут посредством принятия федеральных законов.

Федеральный закон N 184-ФЗ закрепляет за субъектами Федерации порядка 80 собственных полномочий по предметам совместного ведения. На сегодняшний день более 90 полномочий органов государственной власти Российской Федерации передано органам власти субъектов РФ отдельными федеральными законами. При этом значительная часть этих полномочий может быть, в свою очередь, субделегирована органам местного самоуправления при условии, что такое право предоставлено федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов РФ.

В федеративных отношениях делегирование полномочий позволяет предоставить регионам большую свободу действий. И в этом смысле делегирование полномочий, безусловно, является инструментом децентрализации управления. В то же время полномочия по контролю и координации деятельности региональных властей остаются за центром, что обеспечивает проведение единой общегосударственной политики, позволяет сохранить целостность и стабильность развития государства.

Институт соглашений в рамках единой системы органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов также содержит в себе определенное рациональное зерно. Ибо совершенно очевидно, что по-настоящему симметричная федерация, где регионы равны, как клетки на шахматной доске, является, скорее, идеальной моделью.

Различия в экономическом и кадровом потенциале регионов, ориентация их на определенные отрасли хозяйства, инвестиционная привлекательность или непривлекательность, географический фактор и многое другое создают фактическую асимметрию федеративного устройства.

И, конечно, в таких условиях не всегда представляется возможным применять равный законодательный масштаб к, по сути, совершенно различным субъектам.

Это обусловливает необходимость сохранения договорного элемента в федеративных отношениях. Он должен использоваться не для нарушения принципа равноправия субъектов, а, напротив, для установления баланса, обеспечения наиболее равномерного их развития.

В этом смысле интересен подход, использованный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

По сути, речь идет об организации федеративной политики с учетом местной специфики, т.е. потенциала регионов. С одной стороны, согласно Концепции дальнейшее социально-экономическое развитие России будет протекать с опорой на зоны опережающего экономического роста, на территориально-производственные кластеры. С другой стороны, принцип стимулирования развития "передовых" территорий сочетается с оказанием финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения.

Данный подход видится вполне обоснованным. Ведь реальность такова, что одна экономическая ситуация сложилась в Красноярском крае, другая в Архангельской области. Одна степень инвестиционной привлекательности Калужской области, другая - Смоленской. Одними кадровыми ресурсами располагает Татарстан, другими - Чукотский автономный округ.

Думается, что институт соглашений может быть использован именно для проведения федеральной политики с учетом особенностей развития регионов Российской Федерации.

Демократизм договорного подхода при передаче полномочий заключается в том, что он предполагает волеизъявление органов государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. выражение готовности принять на себя определенные обязательства, расширить собственную сферу ответственности. Если органы власти субъекта РФ имеют возможности и желание самостоятельно и эффективно решать тот или иной вопрос, почему не предоставить им такое право?

Отдельно необходимо остановиться на вопросе о значении института делегирования полномочий в муниципальной практике.

И начать хотелось бы вот с какой проблемы. При передаче полномочий органам местного самоуправления в качестве государственных неизбежно возникает вопрос: по каким критериям следует проводить границу собственной компетенции органов местного самоуправления?

Чем мы руководствуемся, относя, например, вопрос предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий к переданным полномочиям, а вопрос защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера к собственным полномочиям органов местного самоуправления?

Заслуживает внимания и обсуждения мнение профессора С.А. Авакьяна, который говорит о том, что, по сути, "никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный, местный" <4>. Поэтому, продолжая мысль профессора С.А. Авакьяна, скажем, что единственным критерием распределения полномочий между уровнями публичной власти должно являться повышение эффективности оказания услуг населению. То есть не важно, какой уровень власти вопрос решает, главное, как решает: эффективно или нет.

<4> Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Пробелы и коллизии в законодательстве РФ о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы РФ, 2008. С. 17.

Как было указано выше, Конституция РФ предусматривает единственный способ передачи (наделения) отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления - принятие соответствующего закона (статья 132). При этом ключевым конституционным принципом делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень является принцип достаточности материально-финансового обеспечения их осуществления.

Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий.

Механизм делегирования полномочий на муниципальный уровень при условии реализации его в соответствии с буквой закона является надежным и рациональным. Он позволяет значительно снизить вероятность возникновения уже "набивших оскомину" нефинансируемых мандатов.

Гарантии соразмерности передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий материально-финансовым ресурсам имеют высокую степень правовой защиты.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет органам местного самоуправления отказаться от осуществления переданных полномочий в том случае, если был нарушен установленный законом порядок их передачи (который включает в том числе требование о соответствующем финансировании), и это признано в судебном порядке (часть 2 статьи 20).

Следует отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ допускает наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления не только муниципальных образований одного вида, но и конкретных муниципальных образований. Так, согласно пункту 1 части 6 статьи 19 закон о делегировании полномочий должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями.

Такой механизм позволяет осуществлять передачу полномочий с учетом неравномерности развития муниципальных образований одного вида в границах субъекта Федерации.

Однако приходится констатировать, что законодатель сегодня все чаще и чаще идет не путем передачи государственных полномочий на местный уровень, а путем расширения собственных полномочий органов местного самоуправления. Сегодня ряд собственных полномочий органов местного самоуправления определен в Федеральном законе как "участие..." либо "содействие...", что, безусловно, очень сложно просчитывается при формировании бюджета. Но до бесконечности растягивать местные бюджеты невозможно, а там, где границы осуществления полномочия не обозначены, принцип соразмерности финансовых ресурсов соблюдаться не может по определению. Таким образом, по сути, такой подход ведет к возникновению все тех же нефинансируемых мандатов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, которые им не переданы. Единственное условие - такое участие должно быть предусмотрено федеральным законом.

Подобная норма действует и в отношении субъектов Федерации. Они также вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, не переданных им, если такое участие предусмотрено федеральными законами (статья 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ). Вряд ли такую практику можно оценить положительно. Ибо в данном случае отсутствует четкое разграничение ответственности между субъектами публичного права, а значит, и гарантии населению в получении соответствующих услуг существенно снижаются. Думается, что указанный подход в принципе находится как за рамками процесса разграничения полномочий, так и за рамками делегирования полномочий.

По этому поводу хотелось бы привести позицию профессора В.И. Васильева: "Совершенно очевидно, что в результате законотворчества последних лет концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной... Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе... Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления" <5>.

<5> Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 7. С. 20.

Возможность делегирования полномочий делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма. Однако, как любой другой правовой институт, передача полномочий может стать как средством решения проблем государственного строительства, так и причиной их возникновения. В связи с чем важно помнить, что краеугольным камнем федеративных отношений является принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. И проявляться это равноправие должно не только в организации межбюджетных отношений. Правовой механизм должен гарантировать равные возможности для каждого региона страны, в том числе и право на учет индивидуальных особенностей субъекта РФ. И в этом тоже проявляется равноправие субъектов: где-то помочь отстающему, где-то позволить сильному реализовать свои возможности.

Поэтому договорный механизм, хотя бы в форме соглашений между органами исполнительной власти, должен быть сохранен в целях поддержания баланса федеративного устройства. Равноправие субъектов должно выражаться в равенстве возможностей граждан на получение качественных государственных услуг вне зависимости от того, в каком регионе или муниципальном образовании находится их местожительство, в силу того что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

В сфере местного самоуправления делегирование государственных полномочий является оправданным только при соблюдении принципа адекватного финансового обеспечения их осуществления. В противном случае наделение полномочиями превращается в перекладывание ответственности в ущерб интересам населения, что недопустимо исходя из социальной природы государства.

Как показывает практика, передача полномочий зачастую повышает уровень гарантированности прав граждан на получение услуг. В то время как закрепление полномочий в качестве собственных порой ведет к перекладыванию бремени их осуществления, что называется, "на плечи" органов местного самоуправления. Мол, "делайте с ними что хотите".

Резюмировать изложенное представляется уместным словами видного российского государственного деятеля Сергея Юльевича Витте, утверждавшего, что задача государственной науки "заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд" <6>.

<6> Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России / Факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; Редкол.: А.В. Сурин, Ю.Ю. Петрунин и др. М., 2008. С. 265.

Эффективность механизма передачи полномочий зависит от правильности распределения между уровнями власти "бремени удовлетворения общественных нужд". Правовые предпосылки для этого созданы. Поэтому сегодня задача ученого сообщества и практиков состоит в том, чтобы сообща выработать оптимальные подходы для направления порой неоднозначного потенциала института делегирования полномочий в надлежащее русло, т.е. на цели повышения качества жизни населения.

Субъекты Федерации на основании ст. 10 Земельного кодекса РФ наделены следующими полномочиями в области земельных отношений:

изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ ;
разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;
иными полномочиями, не отнесенными к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления .

Среди нормативно-правовых актов , принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать:

Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г.;
Закон Воронежской области о регулировании земельных отношений от 25 мая 1995 г.;
Законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» Республики Дагестан;
Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, принятое 25 июля 1996 г. Законодательным собранием Тверской области.

Конституция РФ обеспечивает гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических, географических и иных местных условий (ст. 130, 131 Конституции РФ).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметом ведения местного самоуправления регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований , контроль за исполнением земель на их территории, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (ст. 6).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ (ст. 19).

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений ЗК РФ (ст. 11) относит:

изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности ;
иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.