Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности. I

ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК

Генерал-лейтенант в отставке А.И.Витковский,

кандидат военных наук, профессор

Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности

В статье осуществлен анализ наличия, действенности и применяемости нормативно-правовых документов обеспе-чения военной безопасности государства на современном этапе его развития, имеющихся недостатков и противоречий, предложены положения по дальнейшему совершенствованию комплекса документов.

Ключевые слова: военная безопасность, нормативное правовое обеспечение, закон, указ, строительство Вооружен-ных Сил, опыт зарубежных стран.

Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции государства. Деятельность государственных органов, общественных и иных организаций, всех граждан страны по обеспечению национальной безопасности регулируется многочисленными нормативными правовыми актами, разработанными по всем составляющим, и сделать их анализ кратким в выступлении просто невозможно.

Поэтому я остановлюсь на нормативном обеспечении основной составляющей национальной безопасности - военной безопасности.

Созданная в России нормативная правовая база по обеспечению военной безопасности в основном позволила сформировать военную организацию, обеспечить ее функционирование и определить структуру взаимоотношений между государственными органами, связанными с обеспечением военной безопасности страны.

Основополагающими документами в этой сфере, вместе с Конституцией РФ, являются: Федеральный конституционный закон «О военном положении»; федеральные законы «О безопасности», «Об обороне», «О Государственной границе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О борьбе с терроризмом» и другие. Кроме того, к ним следует отнести подзаконные акты - указы Президента Российской Федерации: «Концепция национальной безопасности», «Военная доктрина Российской Федерации», «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», «Основы государственной политики Российской Федерации по военному строительству», План строительства Вооруженных Сил и другие.

Анализ приведенной и другой нормативной правовой базы показывает, что вопросы военной безопасности наиболее системно содержатся в подзаконных актах, особенно в таких, как Военная доктрина и Концепция национальной безопасности.

В Военной доктрине Российской Федерации, других государственных документах определено содержание обеспечения военной безопасности в мирное время, в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта).

В Концепции национальной безопасности определены национальные интересы России в военной сфере, которые заключаются в защите ее независимости, целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников. Отмечается, что национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи. Указывается, что важнейшей задачей Российской Федерации является осуществление сдерживания в интересах предотвращения агрессии любого масштаба, в том числе с применением ядерного оружия, против России и ее союзников.

Однако многие нормативные правовые акты по обеспечению как военной безопасности, так и по обеспечению национальной безопасности устарели, требуют существенной переработки.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена в 1997 году. В 2000 году принята ее новая редакция. Но на сегодняшний день она явно не отвечает новым вызовам и угрозам. В настоящее время эта концепция перерабатывается, и ей целесообразно придать высшую юридическую силу посредством принятия федерального закона.

По каждому элементу национальной безопасности целесообразно разработать и принять соответствующие доктрины или концепции и основные направления развития, а также федеральные программы с финансовым обеспечением.

Ход военной реформы в стране показал низкую эффективность ряда подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к обеспечению военной безопасности.

Отсутствие достаточной законодательной базы привело к тому, что нередко стали приниматься противоречивые решения по принципиальным вопросам: упразднение Главного командования Сухопутных войск, затем его восстановление, объединение Военно-космических сил с Ракетными войсками стратегического назначения, а затем их разъединение, сокращение средств, ликвидация, а затем строительство и т.д.

Создание полной законодательной базы по проведению основных мероприятий обеспечения военной безопасности позволит более эффективно использовать выделяемые ресурсы, избегать стратегических ошибок. Прежде всего, по моему мнению, необходимо принятие закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства. Таким законом мог бы стать федеральный конституционный закон «О военном строительстве в Российской Федерации».

Сложность приведения военной организации в соответствие с решаемыми ее задачами определяет тот факт, что в России, наряду с Вооруженными Силами, существуют войска, подчиненные другим ведомствам. При этом в отличие от Вооруженных Сил каждое из ведомств, в которых законодательством предусмотрена военная служба, имеет свой статус, закрепленный законом. Единственная силовая структура, деятельность которой отдельным законом не регламентирована - это Вооруженные Силы Российской Федерации. Тот факт, что ведущая компонента военной организации государства, составляющая основу обороны, страны функционирует без законодательного закрепления своего статуса, является едва ли оправданным.

Выходом из создавшегося положения может быть принятие закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации», в котором целесообразно отразить механизм формирования военной политики государства, состав и структуру, перспективные планы развития, закрепить ответственность органов государственного и военного управления за развитие Вооруженных Сил.

Особую важность сегодня приобретает совершенствование законодательной базы финансово-экономического обеспечения военного строительства. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за ходом исполнения оборонного бюджета не в полной мере обеспечивает военное строительство. Если в России основные полномочия по строительству ВС РФ принадлежат Президенту и Правительству Российской Федерации, то в наиболее экономически развитых странах эти полномочия отнесены к парламентам. Так, все законодательные акты конгресса США соединены в Свод законов Соединенных Штатов, который дополняется и переиздается каждые шесть лет. Законы, касающиеся военного строительства, вопросов национальной безопасности и обороны страны, входят в состав соответствующих разделов: 10 - «Вооруженные силы»; 14 - «Береговая охрана»; 32 - «Финансовое довольствие и денежные надбавки военнослужащим»; 38 - «Льготы ветеранам вооруженных сил»; 50 - «Война и национальная оборона».

Законодательное обеспечение строительства вооруженных сил США основывается на законе о национальной безопасности, принятом конгрессом в 1974 году. У нас такого закона нет. Изменения в структуре вооруженных сил США и системе руководства ими были проведены на основе закона о реорганизации министерства обороны 1986 года (закон Голдуотера - Николса) «О реорганизации военного ведомства». Силу закона после рассмотрения и утверждения конгрессом приобретают пятилетние планы строительства вооруженных сил, ежегодные раздельные доклады в конгрессе министра обороны и председателя КНШ, совместные доклады министров и начальников штабов видов вооруженных сил.

К сожалению, наши законодатели почему-то не используют положительный опыт зарубежных стран при создании нормативной правовой базы по обеспечению военной безопасности России.

Огромное влияние на способность Вооруженных Сил выполнять свои задачи по стратегическому сдерживанию, по локализации угроз военной безопасности оказывает не только уровень оснащения армии и флота, но и уровень социальной защищенности военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей - то есть человеческий фактор. Руководители нашей страны в посланиях, выступлениях постоянно декларируют о том, что человек, защищающий Родину, должен иметь высокий общественный и материальный статус, что денежное довольствие военнослужащих должно быть выше на 25-30 процентов выше денежного довольствия государственных гражданских служащих.

Однако пока и статус, и денежное довольствие военнослужащих не соответствует этим декларациям. Возьмем Федеральный закон «О статусе военнослужащих». За 10 лет действия этого закона в него внесено 35 изменений. В результате с военнослужащих сняты почти все льготы, которые были прописаны в первой его редакции, введен ряд новых норм по денежному довольствию. При этом материальное положение как военнослужащих, так и военных пенсионеров, как правило, не улучшалось.

В Министерстве обороны утверждена стратегия социального развития ВС РФ на период до 2020 года, в которой отмечается, что она является составной частью системы национальной безопасности. Констатируется, что денежное довольствие военнослужащих и заработной платы лиц гражданского персонала ВС и тенденция их изменения обусловливают усиление социальной напряженности, снижение мотивации к военной службе, отток кадров. Средние темпы роста денежных доходов семей военнослужащих в 1,2 раза ниже, чем в целом по РФ. Вследствие этого не удовлетворены своим материальным положением свыше 60% военнослужащих.

Несовершенство существующей системы исчисления пенсий ведет к увеличению разрыва между темпами роста пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и денежного довольствия военнослужащих.

Закономерно встают вопросы: почему такое плачевное материальное состояние военнослужащих и военных пенсионеров? Ведь в ВС СССР была эффективная система социального обеспечения военнослужащих и военных пенсионеров. Почему ее не взяли за основу?

Принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации настолько исказили, запутали систему социального обеспечения военнослужащих и пенсионеров, что сейчас трудно представить, как она функционирует.

Законодательно отменены почти все социальные льготы. Создана такая структура денежного довольствия, в которой оклады по воинским званиям и воинским должностям (т.е. денежное содержание некоторых воинских должностей стали составлять 12-13%% денежного довольствия, в среднем - не более25%. Девальвированы воинские звания и воинские должности. Основу денежного довольствия стали составлять различные надбавки и выплаты.

Сегодня воинское звание «лейтенант» оценивается в 1861 рубль (с 1 октября с.г. - 2039 руб.) и это с учетом присоединения отмененной продовольственной набавки, а воинское звание «полковник» лишь на 704 рубля больше. Должностной оклад командира мотострелковой роты составляет 3170 руб., командира полка - 3962 рубля.

Размеры некоторые дополнительных выплат значительно превышают размеры должностных окладов. Например, введенные указом Президента Российской Федерации размеры ежемесячного денежного поощрения для офицеров центрального аппарата установлены от 2,6 до 10,5 должностных окладов, а всем остальным офицерам - одного. Или ежемесячная надбавка за особые условия боевой подготовки в некоторых частях и соединениях составляют от 2700 до 5000 рублей в месяц и т.д.

Существующую структуру денежного довольствия военнослужащих осуждают на всех уровнях государственной власти - в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Счетной Палате, в силовых ведомствах, в средствах массовой информации. Будучи Министром обороны, Сергей Иванов оценил ее следующим образом: «…нынешняя структура денежного довольствия военнослужащего ужасна. Это целая простыня, там 20-30 граф - за что он получает…».

Вместе с тем Министерство обороны продолжает повышать денежное довольствие военнослужащим путем введения все новых и новых надбавок к должностным окладам. В этом ведомстве создан поощрительный фонд для награждения отдельных категорий офицеров ВС - 100 млрд.руб. на три года - 2009-2012 годы. По сообщению заместителя Министра обороны РФ по финансово-экономической работе Любови Куделиной, премированные офицеры будут получать ежемесячные набавки в размере от 30 тыс. рублей в течение года. Из газеты «Красная звезда» (от 27.06.08; 2-8.07.08): в среднем ежемесячное поощрение деньгами составит до 65 тыс.рублей, а высших офицеров - до 100-150 тысяч.

Приказом Министра обороны от 2 сентября 2008 года № 400 утверждена инструкция по награждению деньгами офицеров. В соответствии с этой инструкцией награждать предусматривается от 20 до 50% офицеров воинских частей. Введены квоты награждаемых в различных инстанциях.

По словам Министра финансов, вводимая надбавка через 2-3 года перейдет в повышение окладов по воинской должности и званию. К чему приведет реализация поощрительного фонда - покажет время. По моему мнению, эта акция увеличит негативные тенденции в системе денежного довольствия военнослужащих и их пенсионном обеспечении, ухудшит морально-психологическое состояние офицеров, повысит напряженность в офицерских коллективах и их семьях.

Измененная структура денежного довольствия военнослужащих отрицательно отразилась и на военных пенсионерах. Ведь пенсии увольняемым военнослужащим исчисляются из сумм окладов по должности, воинскому званию и надбавки за выслугу лет.

Такой структуры денежного довольствия военнослужащих не имеется ни в одном государстве. Например, в вооруженных силах США военнослужащим установлены основные оклады. Размеры основных окладов зависят от засчитанной выслуги лет и рангов, которые соответствуют воинским званиям, а их увеличение предусматривается через каждые два года службы. Доля основных окладов военнослужащих различных категорий составляет от 68% до 88% всего денежного довольствия. С увеличением звания и выслуги лет доля должностного оклада в денежном довольствии увеличивается. Должностные оклады всех категорий военнослужащих ежегодно в законодательном порядке увеличиваются не менее чем на величину инфляции в США. Всем военнослужащим США, получающим основные оклады, выплачивается продовольственная надбавка. Цена продовольственной надбавки для офицеров составляет свыше 110 долларов в месяц.

Предлагаю ветеранам военной службы, офицерам, которые знают взаимоотношения в воинских коллективах, жизнь и быт семей офицеров в гарнизонах, общественным ветеранским организациям обратиться к Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами, к Председателю Правительства Российской Федерации по вопросам структуры и содержания денежного довольствия военнослужащих. Ведь российские военные пенсии меньше военных пенсий как белорусских, украинских, так и особенно западных государств.

В целом нормативная правовая база по военному пакету нуждается в существенном пересмотре, что положительно скажется на обеспечении решения задач национальной безопасности.

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

Правовая норма - важный и необходимый инструмент управ­ленческой деятельности.

В «Советском энциклопедическом словаре» термин «норма» трактуется как узаконенное установление, признанный обязатель­ным порядок, построение чего-нибудь, а «право» - как совокуп­ность общеобязательных правил (норм), установленных или санк­ционированных государством.

Г. Гейне писал: «Не быть подчиненным никакому закону - значит быть лишенным самой спасительной защиты, ибо законы должны нас защищать не только от других, но и от самих себя» . Опора на право и нравственность - одно из важнейших усло­вий обеспечения безопасности учащихся и педагогов в образова­тельном учреждении.

Каким же должно быть нормативно-правовое обеспечение функ­ционирования и развития образовательного учреждения? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим нормативно-правовое обес­печение образования с позиций системного подхода на федераль­ном, региональном, муниципальном уровнях и на уровне образо- вательного учреждения. На рис. 13 графически представлена сис­тема нормативно-правового обеспечения образования в РФ.

Смысл, содержание и применение любых нормативно-право­вых актов прежде всего определяются правами и свободами чело­века и гражданина, установленными главным законом страны - Конституцией. Поэтому системообразующим компонентом в сис­теме выступают права и обязанности граждан, декларированные в Конституции РФ, на основе которой действует существующее ныне законодательство страны.

При осуществлении образовательной деятельности важную роль играют законы РФ «Об образовании», трудовое законодательство, законы о предпринимательской деятельности, законы, включен­ные в «Гражданский кодекс Российской Федерации», а также за­коны, в той или иной степени связанные с административным и уголовным правом.

К нормативным документам Министерства образования РФ от­носятся постановления Коллегии Министерства образования РФ, приказы, инструктивно-методические письма, инструкции, по­ложения по различным сферам образовательной деятельности. Эти документы регулируют образовательную деятельность на основе Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании» и направлены на нормативно-правовое обеспечение образования в рамках единого образовательного пространства страны.

Рис. 13. Система нормативно-правового обеспечения образования в Российской Федерации

Нормотворческая деятельность на федеральном уровне опирается на федеральные нормы, а структура совокупности нормативных документов повторяет федеральную: постановления регионального органа Управления образованием, приказы, инструктивно-мето­дические письма, инструкции, положения. Эти нормативы обес­печивают функционирование региональной системы образования в рамках единого образовательного пространства страны с учетом национально-региональных особенностей субъекта РФ.

На муниципальном уровне на основе полученных федеральных и региональных нормативных документов издаются постановления муниципального органа управления образованием, приказы его руководителя, методические письма и инструкции, положения по различным вопросам образовательной деятельности, учитыва­ющие ее местную специфику.

Говоря о нормотворческой деятельности на уровне общеобразо­вательного учреждения, следует отметить очевидный приоритет федеральных, региональных, муниципальных нормативов над внутришкольными нормами, поэтому в своем нормотворчестве образовательное учреждение в обязательном порядке учитывает нормативные требования всех вышестоящих уровней.

Основными нормативными документами, обеспечивающими функционирование образовательного учреждения, являются:

Устав муниципального образовательного учреждения;

Локальные акты, обеспечивающие его функционирование (в их число могут включаться такие документы, как положение о данном образовательном учреждении, положение о доплатах и надбавках, стимулирующих деятельность работников, положения о различных структурных подразделениях школы и др.);

Приказы директора, различные инструкции, разработанные администрацией (например, правила внутреннего трудового рас­порядка, описания должностных обязанностей работников и т.д.).

Кроме того, Закон РФ «Об образовании» (ст. 2) включает в компетенцию образовательного учреждения не только выбор, но и разработку и нормативное утверждение образовательных про­грамм, учебных планов, программ некоторых вновь вводимых в данной школе учебных предметов.

Эти полномочия конкретизируют объявленный принцип авто­номности образовательных учреждений (ст. 2).

Следует особо отметить, что возросшая компетенция, обеспе­ченная реализацией принципа автономности, означает повыше­ние ответственности руководителя за результаты и последствия деятельности, осуществляемой образовательным учреждением. В данном случае образовательное учреждение в установленном за­конодательством РФ порядке несет ответственность:

За невыполнение функций, отнесенных к ее компетенции;

За неполную реализацию образовательных программ; -за качество образования своих выпускников;

За нарушение прав и свобод учащихся, воспитанников и ра­ботников образовательного учреждения;

За жизнь и здоровье учащихся и работников во время образо­вательного процесса.

Помимо нормативных документов федерального, региональ­ного и муниципального уровня для осуществления нормотвор-ческой деятельности образовательного учреждения оказываются важными и некоторые международные нормативные документы, например Международная Конвенция о правах ребенка, приня­тая 44-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН 5 декабря 1989 г. и ратифицированная Верховным Советом СССР 13 июня 1990 г. Этот документ помимо Конституции РФ должен использоваться при разработке образовательным учреждением прав и обязанностей ребенка в образовательном процессе. В данной Конвенции предус­мотрены современные направления светского воспитания, кото­рые могут быть учтены при разработке инновационных образо­вательных проектов.

Отношения в сфере образования согласно статье 4 Закона об образовании регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

В системе источников образовательного права особое место занимают международно-правовые акты универсального и регионального характера, а также международные договоры и соглашения.

Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в целом ряде международных актов универсального характера. Так, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами».

Статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Для осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех.

Значительное число норм, касающихся образования, содержится в Конвенции о правах ребенка, которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. В ст. 28 воспроизводятся основные обязательства государств по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы.

Задачами законодательства РФ в области образования являются:

1) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Конституция Российской Федерации содержит ряд важных положений для развития законодательства об образовании. Право гражданина на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ, является универсальным. Государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Государство гарантирует возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и обеспечивает всем гражданам право на образование путем создания системы образования.

Следующий уровень нормативных актов в системе образовательного законодательства - это федеральные законы. Федеральные законы в области образования:

ƒ разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

ƒ регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

ƒ вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Центральное место в системе федеральных законов в рассматриваемой сфере занимает Закон РФ от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Он составляет основу образовательного законодательства РФ. Структура Закона представляется вполне логичной. Она включает в себя 15 глав, в которых последовательно закрепляются правовые основы образования, начиная с общих положений и системы образования и завершая международной деятельностью в данной сфере. Закон определяет структуру системы образования и ее основные элементы, устанавливает общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса, приему граждан в образовательные учреждения и общие принципы управления системой образования и ее финансового обеспечения, регламентирует правовое положение участников образовательного процесса и т.д. Закон обладает приоритетом по отношению к другим законам, регулирующим отношения в области образования. Все иные законы должны приниматься на его основе. Этот принцип в системе образовательного законодательства реализуется в полном объеме.

Кроме Закона РФ «Об образовании» на федеральном уровне действует и Федеральный государственный образовательный стандарт, так называемый ФГОС II поколения. Государственный образовательный стандарт - это утверждаемый государственными органами нормативный акт, устанавливающий комплекс требований к содержанию образования определенного уровня.

Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования представляет собой совокупность требований, обязательных при реализации основной образовательной программы основного общего образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.

Стандарт включает в себя требования:

· к результатам освоения основной образовательной программы основного общего образования;

· к структуре основной образовательной программы основного общего образования, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объёму, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса;

· к условиям реализации основной образовательной программы основного общего образования, в том числе к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.

ФГОС - качественно новый этап в развитии подходов к проектированию образования:

впервые стандарт разрабатывается как целостная система требований ко всей системе образования страны, а не только к предметному содержанию

образования. В структуру ФГОС включены требования к условиям

реализации программ

В отличие от стандартов первого поколения нормируются:

· результаты образования

· структура основных образовательных программ

· условия и ресурсы реализации основных образовательных программ

· впервые основой и условием эффективного внедрения стандарта в реальную жизнь должна стать новая организационно-экономическая модель

· впервые стандарт предусматривает внеурочную занятость

· впервые системообразующим компонентом ФГОС являются требования к результатам освоения ООП.

В основе Стандарта лежит системно-деятельностный подход, который обеспечивает:

1. формирование готовности к саморазвитию и непрерывному образованию;

2. проектирование и конструирование социальной среды развития обучающихся в системе образования;

3. активную учебно-познавательную деятельность обучающихся;

4. построение образовательного процесса с учётом индивидуальных возрастных, психологических и физиологических особенностей обучающихся.

Подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования, представлены указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами Минобрнауки Российской Федерации.

Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нормотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных учреждениях, о развитии системы дополнительного образования и т.д.).

Учет особенностей образовательных отношений, которые складываются в конкретных образовательных учреждениях, осуществляется путем принятия локальных нормативных актов, т. е. актов, которые принимаются непосредственно в данном учреждении (на общем собрании или конференции, на совете учреждения или его руководителем) и распространяются только на сотрудников данного учреждения и обучающихся в нем лиц. Примерами локальных нормативных актов образовательных учреждений могут служить правила внутреннего распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, об общежитиях и др. На локальном уровне заключаются также коллективные договоры, которые могут содержать нормы, непосредственно касающиеся образовательного процесса (например, о режиме работы преподавателей, о социальных гарантиях и прочих формах стимулирования их труда).

Ядром отношений в образовательном праве является взаимодействие между его субъектами: образовательное учреждение - обучающийся; педагог - обучающийся; родители (осуществляющие семейное образование) - ребенок.

К ситуациям правового взаимодействия относятся, к примеру, основания и порядок исключения (отчисления) обучающегося из образовательной организации, правила организации образовательного процесса, проведения промежуточной и государственной итоговой аттестаций, обжалование решений и действий должностных лиц образовательной организации, нарушающих права, свободы и охраняемые законом интересы обучающихся. Эти взаимоотношения регулируются ст. 19 Закона РФ «Об образовании», уставом и локальными актами образовательного учреждения. Соблюдение законных прав участников образовательного процесса и выполнение ими своих обязанностей составляет основу защиты их чести и достоинства, базу для установления гуманитарных отношений.

Основным документом, обеспечивающим в нашей стране правовую защиту ребенка, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 3 июля 1998 года, одобренный Советом Федерации 9 июля 1998 года.

Закон устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. В нем говорится: «Государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности».

Кроме того, права ребенка установлены Гражданским кодексом РФ и Семейным кодексом РФ.

Нормативно-правовая база социального педагога

1. Конвенция ООН о правах ребенка 1995 года;

2. Российские документы федерального значения:

Конституция РФ,-Гражданский, Семейный, Уголовный кодексы,-трудовое законодательство,

Закон РФ «ОБ образовании» с изменениями и дополнениями,-Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»,-Закон «Об общественных объединениях»,

Закон «О государственной поддержке детских и молодежных общественных объединений»,

Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»,

Закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».-ведомственные документы «Об утверждении тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений образования»;3. Значимые для специалиста и сферы его профессиональной деятельности документы субъекта РФ, в котором он проживает и работает;4. Документы муниципальных образований (приказы, распоряжения и решения коллегии ведомственного органа управления);5. Внутриучрежденческие документы: Копия Устава образовательного учреждения, копия плана работы образовательного учреждения, должностная инструкция социального педагога.

Переход к рыночным отношениям потребовал создания новой правовой базы, соответствующей этим отношениям, и правового институционального механизма, обеспечивающего развитие предприятий.

Основу правовой среды деятельности предприятия в России составляют Конституция РФ, кодексы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств (постановления, распоряжения, инструктивные письма, инструкции, приказы, разъяснения, указания и т. п.), акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основные акты гражданского права представляют основу для развития специальной нормативной базы, способствующей в сочетании с формированием новых правовых институтов становлению и развитию рыночных отношений.

Действующая в настоящее время Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепляет фундаментальные основы социально-экономического устройства общества. В ней признается существование многообразия форм собственности (государственной, муниципальной, частной, иных форм), их равная защита со стороны государства. Нормальное существование разнообразных форм собственности предполагает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Конституция РФ закрепляет и гарантирует гражданские права и свободы, в том числе право на частную собственность, имущество, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Российская Федерация в соответствии с Конституцией имеет единую денежную и кредитную системы, единый государственный бюджет и единую систему налогов .

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) регулирует правовое положение участников гражданского оборота, отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, основания возникновения права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, имущественные и неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Часть первая Гражданского кодекса определяет основания возникновения гражданских прав и обязанностей, способы их осуществления и защиты. Здесь даются определения понятий физического и юридического лица, предпринимательской деятельности, индивидуального предпринимателя, предприятия, его организационно-правовой формы, правоспособности и дееспособности, общие положения об обязательстве и договоре. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации является логическим продолжением части первой ГК РФ, развивает конкретные правила об отдельных видах договоров и внедоговорных обязательствах, возникающих в связи с проведением конкурса, причинением вреда и неосновательным обогащением.

Впервые на уровне кодекса урегулированы договорные отношения, не существовавшие в прошлом, но получившие развитие в условиях рыночных отношений, например, продажа и аренда предприятий, финансовая аренда (лизинг), финансирование под уступку денежного требования (факторинг), коммерческая концессия (франчайзинг), доверительное управление имуществом, агентские отношения, постоянная и пожизненная рента.

Гражданский кодекс определяет основания возникновения и особенности организации предприятий, их основные организационно-правовые формы: хозяйственные товарищества (полное товарищество, товарищество на вере, а также простое и негласное товарищество), хозяйственные общества (общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество), производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Основные условия хозяйственной деятельности в Российской Федерации регулируются совокупностью общеэкономических законов.

Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

Социальные (трудовые) отношения регулируются Законом о труде Российской Федерации, законами РФ «О занятости населения в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях» а также Основами законодательства Российской Федерации об охране труда, федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» «О прожиточном минимуме» и др.

Специальным законодательством регулируется в Российской Федерации порядок приобретения, использования и защиты прав промышленной собственности. Среди основных законов этого блока - Патентный закон Российской Федерации, закон Российской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах», закон Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и др.

Фискальные отношения, т.е. властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, регулируются в Российской Федерации Налоговым кодексом и соответствующими федеральными законами о налогах и сборах. Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных актов, принятых соответствующими законодательными (представительными) органами власти. Местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым кодексом .

Особенности хозяйствования в отдельных сферах экономики регулируются по-разному, например, отсутствуют особые дополнительные меры регулирования торгового предпринимательства, в то время как деятельность банков и кредитных организаций или профессиональных участников рынка ценных бумаг значительным образом регламентирована.

Регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности Российской Федерации», Таможенным кодексом и законом Российской Федерации «О таможенном тарифе».

Даже беглый обзор некоторых нормативных актов, регулирующих правовое обеспечение деятельности предприятия в Российской Федерации, позволяет сделать определенные выводы.

Современное состояние правовой базы предпринимательской деятельности в Российской Федерации можно охарактеризовать как находящееся на этапе формирования и требующее дальнейшего совершенствования и развития для продвижения и завершения экономических реформ.

В целом можно говорить о наличии правовой базы основных сфер предпринимательской деятельности, однако степень разработанности отдельных правовых аспектов различается и не всегда является одинаково высокой или даже достаточной. Многие законы требуют принятия огромного количества подзаконных актов, раскрывающих их отдельные положения.

Положения некоторых законов противоречат друг другу или отдельным нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, введение отдельных законов или их статей задерживается до внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс. Необходимо принятие новых нормативных актов, замена ранее принятых законов на более совершенные, отвечающие современным потребностям развития рыночных отношений.

УДК 338.242.2 DOI: 10.12737/20401

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТА

Вохминцев В. В.1

В статье рассматриваются основные источники нормативно-правового обеспечения менеджмента риска в коммерческих предприятиях: международных стандартов, практических кодексов и руководств, а также законов РФ, правил, требований регулирующих органов. Дается оценка полноты и роли международных документов и нормативно-правовых актов в поддержке развития практики риск-менеджмента, рассматривается проблема их применения в отечественном бизнесе. В результате сравнения различных подходов, используемых в международной стандартизации менеджмента риска, выявлены основные достоинства и недостатки применения международных стандартов как руководств по управлению рисками и созданию инфраструктуры. Предложены пути совершенствования нормативно-правового обеспечения отечественного риск-менеджмента.

Ключевые слова: стандарт менеджмента риска, стандарт внутреннего контроля, процесс риск-менеджмента, инфраструктура риск-менеджмента.

VOKHMINTSEV V V. - Postgraduate student of the Department of Economics and Economic Security, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel branch (Russian Federation, Orel), e-mail: [email protected]

REGULATORY AND LEGAL SUPPORT OF RISK MANAGEMENT

The article reviews the main sources of regulatory and legal enforcement of risk management in commercial enterprises: international standards, codes of practice and manual, as well as laws of the Russian Federation, rules and requirements of regulating authorities. The evaluation of the completeness and role of international documents and legal acts in support of the development of risk-management is given; the problem of their use in home business is examined. As a result of comparison of different approaches used in the international standardization of risk management, the main advantages and disadvantages of use of international standards as a guide to risk management and infrastructure management are identified. The ways of improving the regulatory framework of the national risk management are suggested.

Keywords: standard of risk management, standard of internal control, process of risk management, infrastructure of risk management.

До того, как риск-менеджмент сможет эволюционировать в практику организационного менеджмента риска, управленческий персонал должен усвоить базовые принципы управления рисками, и не без помощи регулирующих эту деятельность множества национальных и

Вохминцев Владислав Валентинович, аспирант кафедры экономики и экономической безопасности; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Орловский филиал; адрес: 302028, Россия, г. Орел, б. Победы, д. 5а; e-mail: e-mail: [email protected]._

международных институтов. Несмотря на возросшую популярность риск-менеджмента в стране, большинство организаций, независимо от их размера и отрасли, нуждаются в более полном понимании всех рисков, с которыми они сталкиваются в своей хозяйственной деятельности. Все хорошо научились уже управлять и страховаться от имущественных и финансовых рисков, но немногие рассматривают риски комплексно как проблему предприятия в целом. Проблема заключается в существовании множества понятий и подходов к риск-менеджменту. Известны как минимум три самостоятельных подхода, имеющие общие цели, но разные способы их достижения: организационный (ЕРМ), предпринимательский и операционный риск-менеджмент. При этом, не существует разделительной линии между риск-менеджментом как отдельной наукой и риск-менеджментом как части общего менеджмента организации.

Что бы справиться с проблемой всевозрастающей сложности наук о рисках многие страны утверждают множество кодексов, стандартов и других официальных руководств, которые служат своего рода эталоном или «передовым опытом» того, как риск-менеджмент наилучшим образом должен быть построен в организации. Однако недостаток всех этих кодексов и стандартов заключается в отсутствии явных связей между ними, отсутствии источников использованной информации, технических требований и условий их применения и др., что запутывает логику подобных документов.

Задачи стандартизации теории и практики риск-менеджмента заключаются в предоставлении бизнесу общепринятой терминологии управления рисками, целей риск-менеджмента, формализации процесса, которому должен следовать риск-менеджмент на предприятии, и организационной структуры риск-менеджмента.

Проблемы стандартизации риск-менеджмента в нашей стране разработаны не полностью. Основной объем научных публикаций посвящен обзору и сравнению имеющихся западных стандартов, и возможностям их применения в различных сферах предпринимательской деятельности, таких как проектное управление, малый и крупный бизнес (Загребельная Н.С. и Шевелева А.В1.. Демчук И.Н. и Фадейкина Н.В2. рассматривают новые стандарты как основу формирования внутрифирменных стандартов риск-менеджмента коммерческих организаций. Одновременно, Демчук И.Н. и Соколов В.Г.3 отстаивают идею, что новые стандарты должны стать методологической основой и методическим инструментарием менеджмента риска в проектном управлении, что будет способствовать возникновению новых инициатив по построению и модернизации систем управления рисками в коммерческих и некоммерческих организация. Задков А.П., рассматривая сущность реформы технического регулирования, выделяет среди достоинств новых стандартов более четкое размежевание формализованных процессов риск-менеджмента и эффективного управления рисками, что

1 Загребельная Н.С., Шевелева A.B. Нормативно-правовое регулирование деятельности по управлению рисками инвестиционных проектов//Право и управление. XXI век. -2015.-№2(35).-С. 92-101.

2 Демчук И.Н., Фадейкина Н.В. Риск-менеджмент и национальные стандарты менеджмента риска, применяемые в цепях обеспечения конкурентоспособности, финансовой устойчивости и надежности коммерческих организаций // Сибирская финансовая школа. - 2009. - № 4 (75). - С. 37 - 51.

3 Демчук И.Н., Соколов В.Г. Новации в системе национальных стандартов в области менеджмента и управления рисками в целях достижения устойчивого успеха организации // Сибирская финансовая школа. -2012. - № 6 (95). - С. 76-85._

позволит совершенствовать систему контроля за рисками в предпринимательстве и будет способствовать повышению качества продукции и большей привлекательности организации как для клиентов, так и инвесторов1. В целом проблемам внедрения стандартов риск-менеджмента посвящены работы Подчуфарова А.Ю., Брундасова С.Ю., Самоцкой О.И., Макаровой В.А. и др., которые рассматривают наличие компетенций специалистов по риск-менеджменту как самый важный потенциал роста российской экономики2.

Нормативно-правовое обеспечение риск менеджмента в предпринимательской деятельности в нашей стране представлено двумя блоками источников информации:

Стандарты риск-менеджмента в виде справочников по терминологии, требований к процедурам, порядкам проведений управленческих процессов, руководствами по идентификации, оценке, анализу рисков и отчетности;

Нормативно-правовые документы в форме законов, правил, распоряжений, требований регулирующих органов, законодательных и исполнительных органов государственной власти относительно поведения хозяйствующего субъекта.

Нормативно-правовая база риск-менеджмента в Российской Федерации представлена рядом федеральных законов, различных документов Банка России, регулирующих банковские операции кредитно-финансовых учреждений, а также переводами Международных стандартов финансовой отчетности в части раскрытия информации по рискам и риск-менеджмента (табл. 1).

В роли субъекта регулирования и стандартизации риск-менеджмента выступает Росстандарт (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии) как основной официальный источник нормативной базы по управлению рисками, который в 2009 г. принял в качестве Национального Международный стандарт ISO 31 ООО3. Агентство предоставило перевод основных терминов и определений, раскрыло принципы, инфраструктуру риск-менеджмента, привело описание методов оценки и управления рисками, установив параллельно соответствие между англоязычной и русскоязычной лексикой, применяемой в риск-менеджменте.

Из содержания табл. 1 видно, что законодательное регулирование риск-менеджмента охватывает преимущественно страховую и банковскую деятельность в стране, а также импортно-экспортные операции и кредитно-финансовую деятельность отечественных компаний за рубежом. Регулирование риск-менеджмента в госучреждениях, также, как и в системе госзакупок отсутствует. Остальной объем документов, регулирующих менеджмент риска в коммерческих компаниях, представлен переводами рекомендованных международных стандартов внутреннего контроля и отчетности МСФО 7 и управления рисками ИСО 31000.

1 Задков А.П. Роль национальных стандартов менеджмента в системе управления рисками экономических субъектов//Сибирская финансовая школа. -2011.-№6 (89).- С. 111 -118.

2 Макарова В.А. Формирование системы риск-менеджмента на предприятии // Вестник Псковского государственного университета. Серия: Экономика. Право. Управление. - 2014. - № 4. - С. 98 - 108; Подчуфаров А.Ю., Брундасова С.Ю., Самоцкая О.И. Эволюция и актуальность управления рисками в российской экономике // Электронные информационные системы. - 2015. - № 2 (5). - С. 85 - 92.

3 IRM"s Risk Management Standard / Стандарты управления рисками (перевод на русский) [Электронный ресурс] // Institute of Risk Management [сайт]. URL: https://www.theirm.org/knowledge-and-resources/guides-and-briefings/ (дата обращения: 20.11.2015)._

Таблица 1 - Нормативно-правовая база риск-менеджмента в Российской Федерации Table 1 - The legal framework of risk management in the Russian Federation

Наименование нормативно-правового документа Содержание документа в части регулирования риск-менеджмента

Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О техническом регулировании" Регулирует управление техническими и производственными рисками

ст. 21 - 22 Федерального закона от 29.10.1998 N 164-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О финансовой аренде (лизинге)" Регулирует распределение рисков между сторонами договора лизинга, страхование предпринимательских рисков

Постановление Правительства РФ от 22.11.2011 N 964 (ред. от 14.11.2014) "О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков" Правила страхования предпринимательских рисков отечественных организаций, осуществляющих деятельность за рубежом, связанную с экспортом товаров и услуг и инвестиций в иностранные активы за рубежом.

Указание Банка России от 15.04.2015 N 3624-У (ред. от 03.12.2015) "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы Требования к организации процедур управления финансовыми рисками: определение, порядок контроля, методы выявления, оценки, ограничения и снижения рисков, отчетность и информирование по кредитным, рыночным, операционным, процентным рискам и риску ликвидности.

Письмо Банка России от 23.06.2004 N 70-Т "О типичных банковских рисках" Раскрытие понятий кредитного, странового, рыночного, фондового, валютного, процентного, правового, стратегического и других видов рисков.

Международный стандарт финансовой отчетности (1РРЗ) 7 "Финансовые инструменты: раскрытие информации" (ред. от 26.08.2015) (введен в действие на территории Российской Федерации Приказом Минфина России от 25.11.2011 N 160н) Характеристики раскрытия информации по кредитному, рыночному риску, риску ликвидности и анализу чувствительности предприятия к каждому виду рыночных рисков.

Письмо Банка России от 29.06.2011 N 96-Т "О Методических рекомендациях по организации кредитными организациями внутренних процедур оценки достаточности капитала" Рекомендации по процедурам управления рисками концентрации, потери деловой репутации, ликвидности, правовым, процентным, операционным, рыночным и кредитным риском.

ГОСТ Р 51897-2011. Руководство ИСО 73:2009 Перевод на русский язык терминов и определений Международного стандарта ИСО 73:2009

ГОСТ Р ИСО 31000-2010. Принципы и руководство Перевод на русский язык принципов менеджмента рисков, руководство по созданию и совершенствованию инфраструктуры риск-менеджмента, основных этапов процесса риск-менеджмента.

ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Методы оценки риска Перевод на русский язык понятий и основных этапов процесса оценки рисков, методов оценки рисков.

Несомненно, менеджмент рисков в предпринимательстве только зарождается как в России, так и за рубежом. Наиболее поступательное развитие риск-менеджмента в коммерческой деятельности в 2000-х годах можно отметить в Канаде, Австралии и Новой Зеландии. Неслучайно, последние две являются странами, где были одобрены первые нормативные документы в 2004 г., регулирующие управление рисками на предприятиях. Стандарт AS/NZS 4360 впервые был разработан в 1995 г. и представлял собой общее руководство по управлению рисками, которое может применяться как в частных предприятиях, так и общественных и муниципальных организациях.

Впоследствии он стал основой первого Международного стандарта ISO 31000 (2009 г.), который на данный момент завоевал общемировое признание, наряду с британским стандартом BS 31100:2008 "Risk management - Code of practice". Регулирование риск-менеджмента в деятельности госучреждений поддерживается американским стандартом GAO1, британским OCEG Red Book 2.0 (Оранжевая книга Казначейства Великобритании) и канадской политикой «Инфраструктуры риск-менеджмента» CAN/CSA2.

Помимо общепринятых «универсальных» стандартов разработаны стандарты организационного риск-менеджмента (ERM3), ориентированные на частные «коммерческие» предприятия (преимущественно эмитентов ценных бумаг), такие как IRM/AIRMIC4 и COSO5 ERM6.

Стандарт IRM Института риск-менеджмента является одним из самых широко применяемых руководств высокого уровня для специалистов широкого профиля (не риск-менеджеров), он переведен на множество языков, включая русский7. Напротив, Австралийский стандарт AS/NZS 4360, ИСО 31000 и COSO предназначены для использования преимущественно специалистами по риск-менеджменту. Все перечисленные стандарты находятся в свободном доступе для загрузки.

Некоторые из доступных стандартов разработаны профессионалами риск-менеджмента, другие - бухгалтерами и аудиторами. В целом все стандарты предлагается подразделять на три группы исходя из используемых в них подходов (см рис. 1).

Общее, что можно выделить среди представленного разнообразия стандартов, это разграничение между процессом риск-менеджмента и инфраструктурой, которая служит поддержкой этого процесса. Однако, в некоторых стандартах не всегда очевидно это разграничение.

1 U.S. Government Accountability Office

2 Hardy К. Enterprise Risk Management - A Guide for Government Professionals / by Karen Hardy. -Published by Jossey-Bass, John Wiley & Sons, Inc., 2015,- C. 48

3 Enterprise Risk Management

4 Institute of Risk Management, Association of Insurance and Risk Managers in Industry and Commerce, UK

5 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

6 Marchetti, A. M. Enterprise risk management best practices: from assessment to ongoing compliance / by Anne M. Marchetti. - Published by John Wiley & Sons, Inc., 2012,- C.58

7 IRM"s Risk Management Standard / Стандарты управления рисками (перевод на русский) [Электронный ресурс] // Institute of Risk Management [сайт]. URL: https://www.theirm.org/knowledge-and-resources/guides-and-briefings/ (дата обращения: 20.11.2015)._

Рисунок 1 - Группировка международных стандартов риск-менеджмента Figure 1 - Grouping of international standards of risk management

Рассмотрим наиболее развитые и широко применяемые стандарты: IRM, ИСО 31000, BS 31100 и COSO. В табл. 2 дается краткая характеристика каждого из них, и проводится сравнение их основных черт и различий. Все четыре стандарта предоставляют описание инфраструктуры менеджмента риска, но первые три больший уклон делают на процесс риск-менеджмента, в то время как COSO не предоставляет очевидного разграничения между инфраструктурой и процессом риск-менеджмента, и преимущественно рассматривает вопросы создания инфраструктуры.

Таблица 2 - Сравнение международных стандартов и инфраструктур управления рисками

Table 2 - Comparison of international standards and infrastructures of risk management

Сходства среди стандартов Различия среди стандартов

Все стандарты и инфраструктуры имеют следующие сходные черты: Принятие организационного подхода с поддержкой на исполнительном уровне и утвержденной подотчетностью; Структурированная последовательность шагов по идентификации рисков, мониторингу и отчетности; Понимание важности для организации установления уровня склонности к риску и допустимых рисковых пределов при принятии стратегических решений; Требование к формальному документированию процесса оценки рисков; Установление целей и задач процесса риск-менеджмента и их доведение до руководства и подчиненных; Мониторинг и корректировка планов. ИСО 31000: Основное различие с другими стандартами заключается в сдвиге ИСО 31000 от событий к эффектам, которые имеют риски и их менеджмент на цели организации. Пытаться предсказывать события, воздействующие на организацию, бывает весьма сложно и затратно, в то время как цели организации намного проще точно сформулировать. Поэтому стандарт ИСО 31000 подчеркивает достоинство стратегического риск-менеджмента корректировать принимаемые руководством решения, а не выполнять лишь функцию обучения на ошибках. В данный момент Международная организация по стандартизации работает над техническим руководством по имплементации стандарта ИСО 31000 чтобы восполнить его текущие недостатки.

OCEG Red Book 2.0: 2009. (Оранжевая книга Казначейства Великобритании): Основное отличие подхода в OCEG заключается в формальной интеграции в риск-менеджмент процессов руководства и соблюдения правил, которые поддерживаются общей технологической платформой. В ней, однако, риск рассматривается только как объект идентификации и измерения. Т.е. первоочередной задачей управления риском является расчет вероятности события, имеющего негативное воздействие на цели организации.

COSO ERM: 2004 Стандарт инфраструктуры COSO в отличие от других подобных накладывает большую степень ответственности на Совет директоров в части поддержки системы управления предприятием, вовлекая его в сам процесс управления рисками. Также достоинством COSO в сравнении с другими стандартами является дополнительный документ «Методика применения стандарта». Он содержит многообразие реальных примеров реализации процессов риск-менеджмента, упражнений и инструментов, которые могут быть реализованы на предприятии в рамках развертывания ERM -корпоративной системы управления.

BS 31100:2008 Британский стандарт, основанный на Оранжевой книге Казначества Великобритании, очень похож на ISO 31000, но адаптирован под национальные экономические условия, британское законодательство в области внутреннего контроля и аудита, а также требований листинга на фондовой бирже. Стандарт IRM института риск-менеджмента (FERMA: 2002) В отличие от большинства стандартов IRM не является регулирующим в формировании риск-менеджмента в организации. Вместо этого он описывает необходимые компоненты инфраструктуры, которые представляют собой «передовой опыт» развития организационного риск-менеджмента, против которого организации могут измерять степень развития своего риск-менеджмента. Подобное измерение дает организации дополнительный рычаг контроля уровня риска относительно условий деятельности и роста корпоративной стоимости.

Ряд стран (США, Канада, Великобритания) разработали и приняли, наряду с требованиями по внутреннему контролю, собственные стандарты риск-менеджмента, являющиеся частью требований листинга на их фондовых рынках. Например, инфраструктура внутреннего контроля COSO для листинговых компаний в США, инфраструктура СоСо1 Канадского института дипломированных бухгалтеров и требования Тернбулла в Великобритании.

Из недостатков многообразия подходов к стандартизации риск-менеджмента можно выделить разобщенность применяемых категорий, классификаций, терминов и определений, применяемых профессионалами в различных странах и различных отраслях их экономик.

Центральное место в рассматриваемых стандартах занимает концепция инфраструктуры риск-менеджмента. В силу изменчивости условий ведения предпринимательской деятельности, процесс управления рисками в организации требует создания специальной организационной инфраструктуры, которая бы позволяла определять и описывать внутренние и внешние ситуации (условия) в процессе выработки управленческих действий в отношении рисков организации. В частности, стандарт ИСО 3100 отводит центральную роль инфраструктуры риск-менеджмента в осуществлении анализа внешней ситуации (или «контекста» - термин стандарта) и внутреннего состояния организации2.

Наиболее полными и самыми проработанным в практике бизнеса на сегодняшний день считаются Британские стандарты, в частности BS 31100:2008 «Риск-менеджмент -Процессуальный Кодекс»3. В нем подчеркивается требование к разделению инфраструктуры поддержки риск-менеджмента от процесса риск-менеджмента. Процесс риск-менеджмента должен предоставлять систематический, эффективный и результативный способ управления рисками на различных уровнях организации. Так же стандарт имеет помимо собственного описания инфраструктуры детализированное руководство развития риск-менеджмента в организации, чего нет в ИСО 31000. В нем инфраструктура риск менеджмента представлена как непрерывный цикл, состоящий из пяти стадий создания, имплементации, мониторинга, пересмотра и постоянного совершенствования процесса риск-менеджмента в разрезе всей организации. Инфраструктуру предлагается встраивать в общие стратегическую и текущую политику и планы организации так, чтобы цели организации изначально содержали полномочия и обязанность управлять риском в рамках общего планирования, исполнения, учета и отчетности, ресурсообеспечения и других хозяйственных процессов и видов деятельности организации.

К сожалению, несмотря на хорошую разработанность Британского стандарта к условиям и практике ведения бизнеса на острове, его применение в других странах, в частности в России, будет неоправданным из-за существенных различий в национальных культурах менеджмента, бухгалтерского законодательства и госрегулирования. Первая попытка применить «западный» стандарт риск-менеджмента к отечественным условиям,

1 Canadian Criteria of Control (CoCo) framework produced by the Canadian Institute of Chartered Accountants

2 Hopkin, P. Fundamentals of risk management: understanding, evaluating, and implementing effective risk management/by Paul Hopkin. - The Institute of Risk Management. - Kogan Page Limited, 2010. C.56.

3 Hardy K. Enterprise Risk Management - A Guide for Government Professionals / by Karen Hardy. -Published by Jossey-Bass, John Wiley & Sons, Inc., 2015. C. 142_

несмотря на недостатки законодательства и нормативной базы управления рисками в сфере предпринимательства, была реализована путем простого перевода на русский язык стандарта ISO 31000, изначально зарекомендовавшего себя в Австралии и Новой Зеландии как AS/NZS 4360.

Международный стандарт ИСО 31000 теоретически применим в организациях любой формы собственности (включая госучреждения), размера и отрасли, но, в отличие от национальных аналогов - стандартов внутреннего контроля - не обязывает сами организации ему следовать. Стандарт, принятый в более чем 40 странах, рекомендует организациям разрабатывать, применять и непрерывно совершенствовать инфраструктуру, предназначенную для встраивания процесса управления риском в общую систему руководства, стратегического и текущего планирования, управления, отчетности, норм, ценностей и культуры организации. Однако, в то время как для стран-разработчиков этого стандарта ИСО 31000 является «вспомогательным», заключительным документом, построенным на уже развитой нормативной базе и позволяющим и дальше развивать практику риск-менеджмента, то для России, не имеющей подобной нормативной базы, принятие «западного» стандарта считается не более чем знаком солидарности.

Схожий с инфраструктурой COSO и BS 31100, стандарт ИСО 31000 предоставляет целостную картину риск-менеджмента с похожими терминами и определениями процессов. Но как более универсальный он рассчитан на более широкий круг пользователей, включая малый бизнес различных отраслей, и устанавливает ряд принципов, которым должна следовать организация, чтобы повысить эффективность управления рисками, и требований интеграции риск-менеджмента посредством создания инфраструктуры поддержки процесса управления риском. Процессом управления риском здесь называется «систематичное применение» ряда элементов, таких как «политика управления, процедуры и инструкции обмена информацией, консультирования, установления контекста, и идентификации, анализа, оценки, обработки, мониторинга и пересмотра риска»1.

Среди достоинств нынешнего стандарта можно выделить логичность описываемой в нем инфраструктуры, последовательность терминологии и широты принятия многими странами. В самой общей трактовке предлагается исчерпывающий набор методов, инструментов и приемов оценки риска не акцентируя внимания на обороты организации, сектор или ее структуру. Хотя, применительно к конкретной организации стандарт открыт для интерпретации, в нем отсутствуют явные ссылки на заимствованные из других документов ресурсы, нормативы и инструкции (скорее всего заимствованные из нормативных документов других стран) относительно моделирования рисков, использования финансовых продуктов и информационных систем учета и отчетности.

По словам аналитика страховой брокерской фирмы HSBC Аллана Гиффорда2, подобные информационные ресурсы являются ключевыми на каждой стадии процесса риск-менеджмента, будь то идентификация, оценка, обработка или мониторинг. Поэтому отсутствие

1 ГОСТ Р ИСО 31000-2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Принципы и руководство (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 21.12.2010 N 883-ст). С.11

2 Allan Gifford. Standardizing risk management - business enabler or the risk manager"s straitjacket? // Managing business risk: a practical guide to protecting your business / (consultant editor), Jonathan Reuvid. - 7th ed.-Kogan Page, 2010. C. 23_

ссылок на необходимую нормативную документацию серьезно обедняет полноту описанных методов данного стандарта и снижает ценность его применения в отечественном бизнесе до обычного справочника. В частности, стандарт, просто констатируя необходимость данного действия, не дает прямого указания на способ его осуществления. Если для профессионалов риск-менеджмента этот стандарт лишь часть истории, то для обычных менеджеров и исполнителей это освобождение от необходимости следовать принципам этого стандарта.

В целом, новый ИСО 31000 предоставляет возможность предпринимателям применить ряд концепций, соответствующих их целям в достижении коммерческого и конкурентного преимущества, в результате чего добиться его внедрения в хозяйственные процессы и финансовые отношения.

Таким образом, на основе проведенного сравнения международных стандартов риск-менеджмента, представленных на рис. 1, можно наметить три основных направления совершенствования нормативно-правового обеспечения риск-менеджмента:

1) Первое направление связано с необходимостью разработки национального стандарта риск-менеджмента отраслевой направленности, который бы учитывал (и содержал ссылки на) законодательство РФ относительно формирования структуры управления, руководства, финансовой политики, учета и отчетности, а также нормативно-правовые документы, регулирующие отдельные стороны операционной деятельности организаций при осуществлении процессов риск-менеджмента.

2) Разработка национального стандарта внутреннего контроля и отчетности (наподобие COSO или Руководства Тернбулла), имеющего необходимые ссылки и совместимость с принципами и инструкциями, установленными как в национальном, так и международном стандарте риск-менеджмента.

3) Оптимизация национального стандарта к той культуре менеджмента, которая сложилась в нашей стране, а не навязывание новой иностранной, подразумевающей те организационные процессы, которые регулируются законодательством и/или сформированы в правовом поле тех стран, которые участвовали в разработке международного стандарта.

Таким образом, на сегодняшний день разработаны и активно применяются десять международных стандартов и кодексов риск-менеджмента, рассмотренные в данной статье. Специалист по риск-менеджменту вправе выбрать любой стандарт, подходящий ему по роду деятельности (госучреждение или бизнес) или сектору. Все они предоставляют описание требуемой инфраструктуры риска и оргструктуры, устанавливают правила и общепринятые нормы, и дают уверенность руководству и/или собственникам в способности организации противостоять современным вызовам.

Однако не следует считать, что наличие утвержденного стандарта на предприятии может заменить необходимые компетенции в ежедневной работе риск-менеджеров. Соглашаясь со мнением многих отечественных авторов, успешные организации должны принимать на работу таких специалистов риск-менеджмента, которые способны действовать своевременно, учиться на прошлых ошибках и, предвидя будущее, направлять стратегию организации. Стандарты, в тоже время, должны защищать бизнес от их ошибок, но не ограничивать свободу действий, гибкость и способность быстро реагировать.

Библиография/References:

1. Демчук И.Н., Соколов В.Г. Новации в системе национальных стандартов в области менеджмента и управления рисками в целях достижения устойчивого успеха организации II Сибирская финансовая школа. -2012. - № 6 (95). - С. 76-85.

2. Демчук И.Н., Фадейкина Н.В. Риск-менеджмент и национальные стандарты менеджмента риска, применяемые в целях обеспечения конкурентоспособности, финансовой устойчивости и надежности коммерческих организаций II Сибирская финансовая школа. -2009.-№4(75).-С. 37-51.

3. Загребельная Н.С., Шевелева А.В. Нормативно-правовое регулирование деятельности по управлению рисками инвестиционных проектов II Право и управление. XXI век. - 2015. - № 2 (35).-С. 92-101.

4. Задков А.П. Роль национальных стандартов менеджмента в системе управления рисками экономических субъектов II Сибирская финансовая школа. - 2011. - № 6 (89). -С. 111-118.

5. Макарова В.А. Формирование системы риск-менеджмента на предприятии II Вестник Псковского государственного университета. Серия: Экономика. Право. Управление. - 2014. -№ 4.-С. 98- 108.

6. Подчуфаров А.Ю., Брундасова С.Ю., Самоцкая О.И. Эволюция и актуальность управления рисками в российской экономике II Электронные информационные системы. -2015.-№2(5).-С. 85-92.

7. Allan Gifford. Standardizing risk management - business enabler or the risk manager"s straitjacket? II Managing business risk: a practical guide to protecting your business I (consultant editor), Jonathan Reuvid. -7th ed. - Kogan Page, 2010.

8. Hardy K. Enterprise Risk Management - A Guide for Government Professionals I by Karen Hardy. - Published by Jossey-Bass, John Wiley & Sons, Inc., 2015.

9. Hopkin, P. Fundamentals of risk management: understanding, evaluating, and implementing effective risk management I by Paul Hopkin. - The Institute of Risk Management. - Kogan Page Limited, 2010.

10. IRM"s Risk Management Standard I Стандарты управления рисками (перевод на русский) [Электронный ресурс] II Institute of Risk Management [сайт]. - URL: https://www.theirm.org/ knowledge-and-resources/guides-and-briefings/ (дата обращения: 20.11.2015).

11. Marchetti, A. M. Enterprise risk management best practices: from assessment to ongoing compliance I by Anne M. Marchetti. - Published by John Wiley & Sons, Inc., 2012.

1. Demchuk, I.N., Sokolov, V.G. (2012) Novatsii v sisteme natsional"nykh standartov v oblasti menedzhmenta i upravleniia riskami v tseliakh dostizheniia ustoichivogo uspekha organizatsii II Sibirskaia finansovaia shkola , - № 6 (95). - P. 76 - 85. (In Russ.)

2. Demchuk, I.N., Fadeikina, N.V. (2009) Risk-menedzhment i natsional"nye standarty menedzhmenta riska, primeniaemye v tseliakh obespecheniia konkurentosposobnosti, finansovoi ustoichivosti i nadezhnosti kommercheskikh organizatsii II Sibirskaia finansovaia shkola , - № 4 (75). -P. 37-51. (In Russ.)

3. Zagrebel"naia, N.S., Sheveleva, A.V. (2015) Normativno-pravovoe regulirovanie deiatel"nosti po upravleniiu riskami investitsionnykh proektov II Pravo i upravlenie. XXI vek , - № 2 (35). - P. 92 - 101. (In Russ.)

4. Zadkov, A.P. (2011) Rol" natsional"nykh standartov menedzhmenta v sisteme upravleniia riskami ekonomicheskikh sub"ektov II Sibirskaia finansovaia shkola , - № 6 (89). - P. 111 - 118. (In Russ.)

5. Makarova, V.A. (2014) Formirovanie sistemy risk-menedzhmenta na predpriiatii II Vestnik Pskovskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriia: Ekonomika. Pravo. Upravlenie. - № 4. - P. 98 - 108. (In Russ.)

6. Podchufarov, A.lu., Brundasova, S.lu., Samotskaia, O.I. (2015) Evoliutsiia i aktual"nost" upravleniia riskami v rossiiskoi ekonomike II Elektronnye informatsionnye sistemy. - № 2 (5). - P. 85 - 92. (In Russ.)