Схема системы органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления
Система органов муниципального управления (местного самоуправления)
Необходимо отметить, на наш взгляд, что органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:
Рис. 2.1. Классификация органов местного самоуправления.
По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией).
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция).
В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся (рис. 2.2.):
- - представительный орган местного самоуправления;
- - иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Рис. 2.2. Структура субъекта муниципального управления.
Представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и советы и т.п.
Главное должностное лицо муниципального образования может избираться населением, на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо избираться представительным органом из своего состава, либо наниматься представительным органом на контрактной основе.
Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью системы органов муниципального управления.
Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, по выполнению законов и решений представительных органов местного самоуправления.
Исполнительный орган состоит из главы администрации, его заместителей, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах своей компетенции.
Конституция России говорит о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через референдум и свободные выборы, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления - конституционные органы власти местного самоуправления (муниципальной власти).
Европейская хартия местного самоуправления - международно-правовой акт Совета Европы, ратифицированный нашей страной в 1998 году - устанавливает ряд норм-принципов, касающихся организации муниципальной власти и деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление, гласит Европейская хартия, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2).
Органы местного самоуправления конкретного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях.
Система органов местного самоуправления, помимо их структуры, включает в себя взаимоотношения (правоотношения) органов между собой и с правовым окружением, а также «системообразующий фактор», которым является цель системы.
Таким образом, можно предположить, что:
- 1) объективно существуют некоторые правила, в соответствии которыми формируются (должны формироваться) элементы системы органов местного самоуправления данного муниципального образования, их необходимый и достаточный количественный и качественный состав, их конструкция;
- 2) объективно существуют некоторые правила, в соответствии с которыми формируются (должны формироваться) взаимоотношения элементов системы органов местного самоуправления данного муниципального образования между собой.
Основы этих правил задаются Федеральным законом №131-ФЗ. Система органов местного самоуправления конкретного муниципального образования определяется уставом муниципального образования (п.1 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ).
Структура органов местного самоуправления в части порядка избрания представительного органа муниципального района, равно как и статуса главы муниципального района может определяться представительными органами поселений, входящих в состав муниципального района (пп.4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), что вовсе не предполагает определение этого процесса населением.
Законодательное регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых - определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения - допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.
Особенности организации структуры органов местного самоуправления установлены федеральным законом в отношении закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Выборными органами местного самоуправления - органами, которые избираются на муниципальных выборах - в муниципальном образовании являются представительный орган и глава муниципального образования.
К иным органам местного самоуправления относится местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования, могущая, в свою очередь, состоять из отраслевых и территориальных органов, глава муниципального образования в случае его избрания (формирования) представительным органом из своего состава, другие органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Лица, которые осуществляют деятельность в органах местного самоуправления делятся, если говорить в общем, на две большие группы: те, которые избираются населением на муниципальных выборах, и те, которые назначаются.
Лица, которые назначаются для работы в органах местного самоуправления - это муниципальные служащие и лица, технически обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления (обеспечивающий персонал).
Депутаты представительного органа муниципального образования, члены иных выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
На практике законы субъектов РФ, как правило, исчерпывающе регулируют процедуру муниципальных выборов, предоставляя муниципальным образованиям возможность лишь в отдельных (прямо указанных) случаях дополнять соответствующее регулирование или выбирать предложенные региональным законом варианты.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает разделение единой муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Возможно выделение и контрольной ветви муниципальной власти, особенно в случае избрания коллегиального или единоличного контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Однако Закон не предусматривает обязательного разделения на ветви муниципальной власти в сельских поселениях и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. В сельском поселении, как и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, глава муниципального образования, независимо от способа своего избрания, может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.
Органы местного самоуправления призваны обеспечить участие населения в решении местных дел, решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные государственные полномочия, управлять муниципальной собственностью, обеспечивать комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования, обеспечивать охрану общественного порядка на территории муниципального образования, защищать интересы и права местного самоуправления.
Основной из выборных органов местного самоуправления муниципального образования - представительный орган, являющийся коллегиальным органом, состоящий из депутатов, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от имени населения.
Представительный орган - обязательный выборный орган в структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Исключения составляют сельские поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан. На 1 июля 2008 года функции представительного органа осуществляли сходом граждан в 127 поселениях на территории 22 субъектов РФ (46 - в Республике Татарстан, 34 - в Дальневосточном и 25 - в Сибирском федеральном округе).
В муниципальном районе по инициативе входящих в его состав поселений представительный орган может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений.
Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальные пределы численности депутатского корпуса представительного органа (от 7 до 35 депутатов) в зависимости от численности населения поселения.
Представительный орган обладает учредительными функциями по отношению к другим органам местного самоуправления. Именно представительный орган путем принятия устава муниципального образования принимает решение о создании иных (помимо местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, что определяется уставом. Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования является выборным должностным лицом муниципального образования, но органом местного самоуправления он является независимо от способа своего избрания.
Еще одним обязательным органом местного самоуправления в муниципальном образовании является местная администрация - его исполнительно-распорядительный орган.
Главой местной администрации, который руководит ею на принципах единоначалия, может быть как всенародно избранный глава муниципального образования, так и лицо, назначенное на эту должность представительным органом по результатам конкурса. Принцип единоначалия подразумевает личную ответственность главы за все принимаемые местной администрацией решения. Именно глава олицетворяет местную администрацию как единый орган, его акты (постановления и распоряжения) и есть акты администрации. Он определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом), назначает руководителей органов (структурных подразделений) администрации. Однако единоначалие не должно исключать коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.
Представительный орган назначает лицо на должность главы администрации муниципального образования только по результатам проведенного конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, причем Федеральный закон № 131-ФЗ требует, чтобы конкурсная комиссия представила для рассмотрения представительному органу не менее двух кандидатов. Контракт с назначенным главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Расторжение контракта по соглашению сторон осуществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе. Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условий контракта. В Федеральном законе № 131-ФЗ также обозначены основания расторжения контакта, т.е. конкретные нарушения, которые должны найти подтверждение в судебном порядке.
По данным Минрегиона РФ 2006 по 2009 год установлено 600 случаев досрочного расторжения контракта с главой местной администрации, при этом в 565 случаях по соглашению сторон, в 35 случаях в судебном порядке. Только в 2007 г. установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4,8% всех глав администраций, назначаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов было расторгнуто в Дальневосточном федеральном округе - 10,8%. В подавляющем количестве случаев - 168, или 92,3% случаев - контракт расторгался по взаимному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке - в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО.
Структурными элементами местной администрации следует считать органы, которые осуществляют цели и задачи местной администрации, наделены для этого соответствующей компетенцией и не могут существовать вне системы местной администрации. Структура местной администрации должна учитывать структуру вопросов местного значения, решение которых осуществляет конкретное муниципальное образование. Для крупных и относительно крупных муниципалитетов их можно условно разделить на четыре блока: финансы и экономика (бюджет, налоги, муниципальная собственность), муниципальное хозяйство (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, архитектура и строительство, благоустройство), социальная сфера (образование, культура, здравоохранение, опека и попечительство) и обеспечение безопасности (охрана общественного порядка, обеспечение мер противопожарной безопасности, гражданская оборона, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мобилизационная подготовка). Структура администрации должна обеспечивать решение вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия. Необходимо учитывать также и полномочия по обеспечению деятельности местной администрации.
Руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации организуют и обеспечивают деятельность этих органов:
- - действуют без доверенности от имени органов, представляя их интересы во всех организациях;
- - в установленных пределах распоряжаются имуществом органов, заключают договоры, выдают доверенности;
- - нанимают (назначают) на должность и освобождают от должности муниципальных служащих и работников;
- - в пределах своей компетенции издают распоряжения и приказы.
Глава местной администрации определяет основные направления деятельности органов местной администрации, бюджетные ассигнования на их деятельность, вправе отменять их акты в случае их противоречия законодательству, уставу муниципального образования, решениям представительного органа, актам главы местной администрации.
В структуру местной администрации входят и вспомогательные подразделения. Они могут быть объединены в одну структурную единицу под названием «аппарат» или «управление делами», но могут и не иметь такой иерархической надстройки. Такие структурные подразделения не обладают властными полномочиями и оказывают администрации помощь в получении, обработке и оформлении соответствующей информации либо осуществляют организационно-техническое обслуживание администрации.
Обычно такими подразделениями являются общий, организационный, протокольный, юридический, архивный отделы, отделы (управления) материального и технического обеспечения, муниципальной службы и кадров, приемные, секретариаты и т.п. Необходимо стремиться к тому, чтобы количество и штатная численность таких подразделений имела оптимальный, но не избыточный состав.
Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации, а также организация и порядок их деятельности определяются положениями, утверждаемыми главой местной администрации. Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации не могут выходить за пределы функций и полномочий местной администрации.
В структуре местной администрации для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения может быть образован совещательный коллегиальный орган (совет, коллегия и др.). В состав этого органа входят глава администрации, его заместители, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов, вспомогательных подразделений. Персональный состав и порядок деятельности такого органа устанавливаются главой местной администрации.
Совещательные органы (советы) могут быть образованы при главе местной администрации (как и при главе муниципального образования) для координации деятельности территориального общественного самоуправления, деятельности муниципальных предприятий и т.д.
Помимо представительного органа и местной администрации, а также главы в муниципальном образовании могут быть и другие выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ, например, упоминает контрольный орган как орган местного самоуправления, причем этот контрольный орган может быть как избираться на муниципальных выборах (контрольный орган муниципального образования - выборный орган местного самоуправления), так и формироваться представительным органом (контрольный орган представительного органа - иной орган местного самоуправления).
По мнению С.В. Степашина, «…контрольно-счетные органы должны контролировать не только четкость исполнения бюджетных и социальных обязательств, но и уделять внимание экспертно-аналитической работе: осуществлять опережающий анализ рисков в исполнении местных бюджетов; более глубоко проводить экспертизу проектов бюджетов; активно осваивать и применять на практике аудит эффективности для определения результативности использования средств местного бюджета, муниципальных целевых программ» Выступление С.В.Степашина на XI конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «О роли и месте контрольно-счетных органов в реализации стратегии социально-экономического развития региона». Сочи, 10 октября 2007 г. . В настоящее время эти функции в большей мере выполняются контрольными органами, создаваемыми в крупных городах.
В поселениях ситуация иная - довольно часто заключаются соглашения с муниципальными районами по передаче полномочий по финансовому контролю. Например, в Республике Татарстан такие соглашения заключены в 31 муниципальном районе со всеми входящими в их состав поселениями.
В соответствии с Бюджетном кодексом РФ, исполнительные и представительные органы муниципальных образований могут создавать свои контрольно-финансовые органы, полномочия которых установлены Бюджетном кодексом, и которые отличны от полномочий и статуса контрольного органа муниципального образования.
Порядок создания контрольного органа должен быть урегулирован уставом муниципального образования.
Другими иными органами местного самоуправления могут быть органы, образованные для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный (специализированный) характер либо весьма важны и должны решаться органом местного самоуправления, отдельным от местной администрации и ее органов.
Такими органами местного самоуправления, например, для городского округа (назовем их условно комитетами, хотя правильнее - управлениями) могли бы быть: комитет по управлению муниципальным имуществом; дорожный комитет; комитет по чрезвычайным ситуациям; муниципальная милиция как орган местного самоуправления.
В муниципальном районе (в том случае, когда его представительный орган избирается на муниципальных выборах) может быть, например, сформирован орган местного самоуправления из представителей поселений, составляющих муниципальный район. Данному органу (палате поселений) может быть предоставлено право вносить на рассмотрение других органов местного самоуправления и самому рассматривать предложения по решению вопросов местного значения, затрагивающих интересы поселений, а также может быть предоставлено право вето при принятии решения другими органами местного самоуправления по указанным вопросам.
Особым муниципальным органом является избирательная комиссия муниципального образования , не входящая в структуру органов местного самоуправления Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С. 68 - 71..
Прямое волеизъявление граждан……………………………………….23
Заключение ……………………………………………………………………...28
Глоссарий ………………………………………………………………………..30
Библиографический список …………………………………………………..32
Приложение ……………………………………………………………………..34
Введение
Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.
Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.
Из всего вышесказанного становится очевидной необходимости существования развитой системы мастного самоуправления в РФ.
Актуальность выбранной темы подчеркивается тем, что в настоящее время система местного самоуправления в РФ далеко не идеальна, и ее развитию препятствует целый комплекс проблем.
Целью настоящей курсовой работы является изучение сущности местного самоуправления, его принципов и системы в РФ.
Нами поставлены следующие задачи:
· дать определение понятия «местное самоуправление»;
· определить сущность местного самоуправления в РФ;
· рассмотреть правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления;
· определить принципы местного самоуправления в РФ;
· установить, какие гарантии имеет местное самоуправление в РФ;
· дать определение понятию «система местного самоуправления»;
· охарактеризовать систему местного самоуправления в РФ проанализировав формы прямого и опосредованного участия граждан местном самоуправлении;
· обобщить проделанную работу и сделать соответствующие выводы по теме.
Для решения поставленных задач были использованы работы российских юристов-правоведов: Баглая М.В., Кутафина О.Е., Козлове Е.И.., Фадеева В.И., научные статьи, законодательные и нормативные акты, а также материалы юридической практики.
I . Понятие и принципы местного самоуправления
1.1. Понятие и сущность местного самоуправления
Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 года. Согласно хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» 1 .
Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.
В России развитие местного самоуправления проходило в несколько этапов. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского Законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы Указы президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.).
Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ признало объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Статья 12 Конституции. РФ гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» 2 .
1 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002 - 550 с.
2 - Конституция Российской Федерации 1993 г. М.: Омега-Л, 2002. ст.12
28 августа 1995 г. президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ от 28 Августа 1995 г.), который определяет
роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.
В законе дается четкое и развернутое определения понятия местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» 3 .
В общем, по вопросу определения понятия местного самоопределения в юридической литературе не наблюдается особых расхождений.
Определения различных авторов схожи между собой и в их основе лежат положения Конституции РФ о местном самоуправлении. Так, Баглай М.В. определяет местное самоуправление как «систему создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения» 4 . Козлова Е.И. и Кутафин О.Е. говорят о местном самоуправлении как о принципе организации и осуществления власти, обеспечивающем децентрализацию системы управления и как о праве граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах
3 - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум. ст.2
4 - Баглай M . B . Конституционное право России. М.: Норма, 2002.-с.709
значительной частью общественных дел 5 .
Сущность местного самоуправления можно определить, раскрыв основные элементы понятия «местное самоуправление».
Первым важным элементом местного самоуправления является его субъект - население. Ему, как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому гражданину в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправление непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям 6 .
Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; определять структуру органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления; защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке.
Учитывая, что согласно ст. 1 и 12 ФЗ от 28 августа 1995 г. местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований, субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Муниципальное образование определяется данным законом, как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных
общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются
5 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. Юрист, 2000.-с.488
6 -Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.-ст.3
муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы
местного самоуправления» 7 .
Следующим элементом, характеризующим сущность местного самоуправления, являются вопросы местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, Федеральными законами, законами субъектов Федерации. В их перечень Конституция РФ включает жилищное строительство и распределение жилья, муниципальное здравоохранение и образование, управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. В ФЗ от 28 августа 1995 г. названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти» 8
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Эта чрезвычайно важная норма Конституции дает основание оценивать местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти. Вместе с тем это ни в коей мере не означает,
7,8 -Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.-ст.1.12, ст.6.
что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.
Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города или иного населенного пункта. Одни из них могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Однако их деятельность, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Само создание и важнейшие функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав граждан, а также защиту этих прав.
Государство в лице его федеральных органов и органов субъектов Федерации взаимодействует и оказывает разностороннюю поддержку местному самоуправлению. Органы по вопросам местного самоуправления созданы при Президенте РФ, к ним относятся:
· Совет по местному самоуправлению, который разрабатывает основные направления политики государства в области местного самоуправления, проводит экспертизу правовых актов в этой области, координирует деятельность органов по вопросам местного самоуправления, осуществляет международное сотрудничество;
· Комитет в Государственной Думе РФ, который отвечает за вопросы местного самоуправления;
· Отдел при Правительстве РФ.
Таким образом, самостоятельность местного самоуправления отнюдь не означает его обособленность от государственных органов, а напротив предусматривает их взаимодействие при определении и решении приоритетных направлений развития муниципальных образований с учетом их особенностей.
Итак, местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений. Это глубоко демократичный институт, который приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов на уровне местного самоуправления - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
1.2. Основы и принципы местного самоуправления в РФ
Понятие «основы местного самоуправления» вошли в правовую терминологию относительно недавно, поэтому четкого определения этого понятия и единства в его толковании в юридической литературе нет.
Так, В.В. Пылин определяет основы местного самоуправления как «совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации» 9 . При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические. (см. Приложение 1) Основы народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Под гуманистическими основами следует, понимать такие нормы, которые закрепляют права и свободы человека в качестве высшей ценности и которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления. Социальные основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Территориальные основы представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Организационные основы составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок образования органов местного самоуправления (статус, компетенция, формы и принципы деятельности). Под политическими основами понимается совокупность норм, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах. Финансово-экономические основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.
9 -Пылин В. В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7/8.- с.28
В. И. Фадеев понимает основы местного самоуправления как «совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление» 10 . При этом он выделяет правовые территориальные, организационные, финансово-экономические основы. Давая определение понятий территориальных, организационных, финансово-экономических основ, В.И. Фадеев определяет каждую из них как институт муниципального права и совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления, по его мнению, составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Огромное значение имеют специальные Федеральные законы, которые непосредственно регулируют местное самоуправление.
Так, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 11 определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 12 устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового
10 - Пылин В. В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7/8.- с.26
11
12 -Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум
положения муниципальных служащих в РФ. Особое место в этом ряду занимает ФЗ от 28 августа 1995 г. Он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, законодательные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.
Глава II данного закона посвящена территориальным основам местного самоуправления, а глава V – финансово-экономическим основам.
Территориальные основы местного самоуправления - это та группа норм, которая определяет виды территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; состав земель муниципального образования; границы территорий муниципального образования, порядок их формирования и изменения.
Виды территорий местного самоуправления определены в ч.1 ст. 131 Конституции РФ, где установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Развивая это конституционное положение, ФЗ от 28 августа 1995 г. вводит понятие «муниципальное образование». Это - городское, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная территория, предусмотренная федеральным законом. В их пределах осуществляется местное самоуправление, и имеются муниципальная собственность и местный бюджет, действуют выборные органы местного самоуправления 13 .
Однако местное самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных границ, а на определенных территориях. Конституционный Суд РФ, касаясь данного вопроса, констатировал: «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением, перечень территорий
13 -Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.-ст.1
муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов, Федерации с учетом исторических и местных традиций». 14
Такой подход предполагает, что в административно-территориальной единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов или поселков.
Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. При этом установление и изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ.
Специфика местного самоуправления предусмотрена применительно к городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу. Согласно ФЗ от 28 августа 1995 г., на внутригородских территориях этих городов местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с их городскими уставами и законами. Объединение или преобразование названных внутригородских
муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами указанных субъектов Федерации в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Местное самоуправление реализуется с некоторыми особенностями на
территориях закрытых административно-территориальных образований,
14 -Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СПС Гарант Максимум.
установленными Законом РФ от, 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» в части землепользования, формирования бюджета и некоторых других вопросов, что связано с особым пропускным режимом. 15 Данное положение согласуется с ФЗ от 28 августа 1995 г., что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, куда включаются приграничные территории и территории, закрытых административно-территориальных образований.
Особенностями в области местного самоуправления обладают и наукограды. Согласно ст. 1 Федерального закона от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» наукоград - это муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. 16 Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до двадцати пяти лет. При этом Президент РФ утверждает определенные Правительством РФ приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в, соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики.
Финансово-экономические основы местного самоуправления - это те нормы, которые определяют порядок образования и использования муниципальной собственности, местных бюджетов, финансов в интересах населения муниципального образования. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные
15 -Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» // СПС Гарант Максимум.
16 -Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум. – ст.1
внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» местные финансы включают средства местного бюджета, государственные муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. 17 Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. При этом, органы государственной власти:
17 -Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум. – ст.2
·гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
·компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год обязательно публикуются.
Помимо основ местного самоуправления Конституцией РФ установлены и его основные принципы, которые получили развитие и закрепление в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По степени охвата принципы местного самоуправления можно подразделить на основные (общие) и частные. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев дают следующее определение общих принципов местного самоуправления: «... это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований» 18 . К общим принципам местного самоуправления они относят:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
в)сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
г)соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
е)многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
э) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к)коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия местного самоуправления.(см. Приложение 2)
По определению К.Ф. Шеремета «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того на территории какого субъекта РФ они проживают» 19 К.Ф. Шеремет предлагает разветвленную систему классификации общих принципов организации
18 -Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002 –с.98.
19 -Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М.: Юрист, 1998. –с.48.
местного самоуправления, включающую десять групп из 46 общих принципов.
Что касается частных принципов местного самоуправления, то к ним можно отнести исходные начала и идеи, лежащие в основе его отдельных институтов. Так, принципами института муниципальной службы являются: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; равный доступ граждан к муниципальной службе; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих и другие.
1.3. Гарантии местного самоуправления в РФ
Осуществление местного самоуправления в РФ имеет конституционные гарантии. Статья 133 Конституции закрепляет основные гарантии местного самоуправления. Они носят общий характер и обеспечивают как право населения на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные и иные; права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел.
Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Она выступает как барьер от неправомерных действий и решений, ущемляющих права местного самоуправления. ФЗ от 28 августа 1995 г. устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. 20
20 - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.-ст.46
Кроме того, данный Закон предусматривает обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет ответственность в соответствии с Законом. 21
Согласно Конституции РФ Конституционный Суд может выступать гарантом прав местного самоуправления, осуществляя проверку конституционности соответствующих нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, давая толкование Конституции.
Функцию защиты прав местного самоуправления выполняют также конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Согласно ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федераций», данные суды могут рассматривать вопросы соответствия законов субъектов Федерации, нормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации. 22
Статья 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. В частности, ФЗ от 28 августа 1995 г. исчерпывающим образом очерчивает круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления; определяет, что законодательное регулирование субъектами Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией и настоящим ФЗ; закрепляет положение о том,
21 - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.-ст.44
22 -Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.- ст.27
что федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции и настоящему ФЗ, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления, В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции, данного ФЗ применяются положения Конституции, настоящего ФЗ; исходит из того, что положения настоящего ФЗ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Недопустимость ограничения конституционных и законом установленных прав местного самоуправления предполагает равенство муниципальных образований в этих правах и исключение дискриминации между ними. Акты органов государственной власти, нарушающие муниципальные права, подлежат отмене, могут быть в судебном порядке признаны недействительными.
Субъекты Федерации не могут понижать федеральный стандарт прав и гарантий местного самоуправления, но они вправе в пределах своих возможностей повышать его.
ФЗ от 28 августа 1995 г. гарантирует рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти.
Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Таким образом, все вышеперечисленные гарантии представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.
II . Система местного самоуправления в РФ
2.1 Понятие системы местного самоуправления
Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов. Единого подхода к определению в юридической литературе пока не сложилось.
Так О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. 23
Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления предлагают авторы И.В. Выдрин и А.Н. Кокотова. По их мнению, это «совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций. 24
Т.М. Бялкина говорит о системе местного самоуправления как о «совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ним вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права». 25
На наш взгляд наиболее удачным является определение системы местного самоуправления в РФ О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. При рассмотрении системы местного самоуправления в РФ, мы будем придерживаться данной точки зрения.
23 -Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002 – с.137.
24,25 -Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2002. № 4.- с. 38.
2.2. Прямое волеизъявление граждан
Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в РФ.
Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы прямого волеизъявления граждан.
На первое место в этом отношении Конституция РФ ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - это форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования. 26 Местный референдум по своей юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления. Референдум необходим, по крайней мере, в двух случаях, предусмотренных ФКЗ: при изменении границ территории или при определении структуры органов местного самоуправления. Он используется при определении судьбы собственности и по другим вопросам. 27
В настоящее время в РФ нет специального закона о местном референдуме. Общие положения о местном референдуме изложены в ФЗ от 28 августа 1995 г.
Местный референдум проводится по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения, в
26 -Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
27 -Федерации» // СПС Гарант Максимум.- ст.2.Баглай M.B. Конституционное право России. М.: Норма, 2002.- с.723
соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Они участвуют в нем непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. Их назначение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы власти, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации. Однако только этим значение выборов не ограничивается. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.
К числу федеральных законов, являющихся правовой основой выборов в органы местного самоуправления, относится, прежде всего, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Субъекты Федерации принимают собственные законы о порядке проведения муниципальных выборов (в Камчатской области - это закон от 30 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Камчатской области»). 28 При этом формулируемые в указанных актах положения не могут противоречить федеральным законам, но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.
В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии. В частности, ст. 25 ФЗ от 28 августа 1995 г. закрепляет право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и заключается в основном в том, что население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению в течение 2-х месяцев на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
Кроме того, граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам
28 -Закон Камчатской области от 30 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Камчатской области» // СПС Гарант Максимум.
местного самоуправления. Классифицируя обращения граждан к муниципальным органам и их должностным лицам, следует иметь в виду содержание и особенности этих обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения. В частности, различаются три вида обращений: предложения, заявления и жалобы. Предложения - это мнение людей о том, как, какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни. Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.). Жалобы, как правило, содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ па существу обращений граждан в течение одного месяца. Законами устанавливается административная ответственность за нарушение сроков порядка ответов на обращения граждан.
Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС. 29
Система ТОС включает в себя: общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные
29 -Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.- ст.27
органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Компетенция органов ТОС определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами и местной администрацией.
Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные формы участия населения в местном самоуправлении. Главное и единственное условие их применения - они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Заключение
Проведенный в настоящей работе анализ действующего законодательства, регулирующего правовой режим местного самоуправления, литературы, судебной практики применительно к институту местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов, которые сводятся к следующему.
Местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и иные формы), а также через выборные и другие органы местной власти.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, но могут наделяться отдельными государственными полномочиями. (см. Приложение 4) В этом качестве они представляют собой государственно-властные органы, и их деятельность по реализации данных полномочий подконтрольна государству.
В ходе исследования нами выявлен целый ряд проблем, сопровождающих становление местного самоуправления в РФ.
Во-первых, это - несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении. Отсутствие необходимых федеральных законов приводит к тому, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ вынуждены заниматься собственным опережающим правотворчеством по ряду вопросов местного самоуправления.
На сегодняшний день не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления. Хотя этот вопрос является важнейшим для формирования законодательства о местном самоуправлении, поскольку, не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для реализации установленных полномочий; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства. Нет и четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, А ведь успешное строительство экономически развитого государства, достижение политической стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти.
Многие трудности связаны с недостаточным обеспечением финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
Налицо также несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.
Решение данных проблем в первую очередь на государственном уровне обеспечит дельнейшее развитие местного самоуправления в РФ и повышение эффективности его деятельности, которые являются необходимыми условиями становления экономически и социально развитого демократического государства.
ГЛОССАРИЙ
| №п/п | новое понятие | содержание |
| 1 | 2 | 3 |
| 1 | Жалобы | содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения. |
| 2 | Заявления | содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.). |
| 3 | Комитет в Государственной Думе РФ Д | отвечает за вопросы местного самоуправления |
| 4 | Местное самоуправление в Российской Федерации | признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. |
| 5 | Местный референдум | форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования |
| 6 | Организационные основы | составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок образования органов местного самоуправления (статус, компетенция, формы и принципы деятельности). |
| 7 | Политические основы | совокупность норм, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах. |
| 8 | Предложения | мнение людей о том, как, какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни. |
| 9 | Реальный договор | помимо достижения соглашения необходимо передать должнику определенную вещь |
| 10 | Совет по местному самоуправлению | разрабатывает основные направления политики государства в области местного самоуправления, проводит экспертизу правовых актов в этой области, координирует деятельность органов по вопросам местного самоуправления, осуществляет международное сотрудничество |
| 11 | Социальные основы | совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. |
| 12 | Территориальное общественное самоуправление (ТОС) | самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС |
| 13 | Территориальные основы | представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. |
| 14 | Финансово-экономические основы | совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов. |
БиблиографиЧЕСКИЙ СПИСОК
Законодательные, нормативные акты, документальные источники
1. Конституция Российской Федерации 1993 г. М.: Омега-Л, 2002.
2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.
4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.
5. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум
6. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.
7. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.
8. Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» // СПС Гарант Максимум.
9. Закон Камчатской области от 30 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Камчатской области» // СПС Гарант Максимум.
Литература
10. Баглай M.B. Конституционное право России. М.: Норма, 2002. 780 с.
11. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2002. № 4.
12. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика. //Журнал российского права. 2001. № 8.
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. Юрист, 2000. 520 с.
14. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002 560 с.
15. Пылин В. В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7/8.
Приложение 3
Приложение 4
Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении.
В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты, как референдум, правотворческая инициатива, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные стремятся к опеке».
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства». Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное
(и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как замечает американский профессор В. Остром, «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей».
В этих условиях практически все полномочия по решению
вопросов местного значения реализуются органами местного самоуправления.
Примечательно, что Европейская хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления прежде всего за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3).
Данный документ исходит, прежде всего, из прагматических соображений. Управленческая деятельность сложна и требует наличия специальных органов, работники которых должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и навыками. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, а точнее, практически невозможно. Условия управления общественной системой на муниципальном уровне объективно предполагают формирование населением соответствующих органов, реализующих компетенцию местного самоуправления.
Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и ГК РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.
Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления является важнейшим и необходимым организационным условием реальности и эффективности нового социально-правового института.
По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г. В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены по самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.
О. Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий».
В отличие от Г. В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления - это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.
М. Н. Козюк под органом местного самоуправления понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями».
В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?
В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются как синонимы. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства». Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства; выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности; наделены полномочиями государственно-властного характера.
Анализ правового статуса органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст. 132), Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (гл. 3), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией РФ.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, право представительного органа муниципального образования устанавливать местные налоги и сборы, регламентировать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, потому что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством. Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего. В то же время есть определенные различия . Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и, прежде всего, сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, они обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов».
Муниципальные органы власти есть элемент системы местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.
Орган местного самоуправления (муниципальный орган власти) - организационно и хозяйственно обособленный элемент (звено) системы местного самоуправления, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства, представляющий собой коллектив людей (должностное лицо), наделенный полномочиями публично-властного характера по решению определенной части государственных дел в границах муниципального образования с учетом интересов проживающего в нем населения и ответственный перед этим населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие: 1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами; 2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти; 3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.
Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме публичного управления. Такой статус вытекает из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено выше, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.
В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Будучи разделенными, они действуют не хаотично, а системно, т. е. в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.
Система органов местного самоуправления - это совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и назначаемых муниципальных органов общей и специальной компетенции и должностных лиц, объединенных общими целями и задачами по решению части государственных дел в пределах своих полномочий на территории муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, исходя из интересов населения муниципального образования, национальных, исторических, культурных и иных местных традиций.
Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т. е. «наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы».
Структурный аспект системы органов местного самоуправления состоит в том, что все муниципальные органы составляют единое целое, разделяемое по содержанию задач различных органов на соответствующие взаимосвязанные части структуры органов местного самоуправления.
Конституция РФ 1993 г. закрепляет положение о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131). В. В. Пылин считает, что применительно к совокупности органов местного самоуправления необходимо использовать понятие «система», а понятие «структура» - к определенным ее органам, в силу чего население должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования, структуру же этих органов целесообразно определять представительным органам и главам муниципальных образований.
В философии понятие «система» определяется как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство, а «структура» - это совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе. Хотя единой точки зрения нет, однако в большинстве случаев в качестве наиболее широкого рассматривается понятие «система», характеризующее все множество проявлений некоего сложного объекта (его элементы, строение, связи, функции и т. д.). Структура выражает лишь то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы.
Трудно согласиться с В. В. Пылиным в том, что население определяет не структуру, а систему органов местного самоуправления. Население не определяет основополагающих принципов организации совокупности муниципальных органов власти, их функции и задачи, т. е. всего множества проявлений и вариантов функционирования органов местного самоуправления.
Такие принципы уже содержатся в Конституции РФ 1993 г., федеральных законах, законах субъектов РФ. Это общее описание системы местных органов власти (местное самоуправление осуществляется через выборные и иные органы), установление исключительных полномочий представительных органов муниципального образования и др. Понятие структура «органов местного самоуправления» включает перечень конкретных органов , входящих в систему органов местного самоуправления. Такой перечень определяется уже не Конституцией РФ и законами, а населением муниципального образования самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.
Е. В. Мирошниченко отмечает, что согласно узкому толкованию «структура» представляет собой совокупность имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления включает также внутреннее строение представительного и исполнительного органа. По ее мнению, население самостоятельно определяет «структуру органов местного самоуправления» и в широком и в узком ее толковании.
В соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Решение об определении структуры органов местного самоуправления на местном референдуме принимается органом государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы граждан . В случае отсутствия такой инициативы структура органов муниципальной власти определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Несмотря на спорность такого предписания относительно его соответствия Конституции РФ , можно признать такое решение вопроса о структуре органов муниципальной власти вполне удачным. Таким образом, новый закон обеспечивает гарантированность определения структуры при отсутствии активности населения в решении данного вопроса.
Население непосредственно не может разработать структуру органов местного самоуправления. Необходимость включения в нее тех или иных органов должна быть обоснована с учетом порядка их взаимодействия и взаимоотношений в целом, а также с учетом расходов, которые потребуются на содержание этих органов. В любом случае проекты структуры составляются специальной рабочей группой (или несколькими рабочими группами), а уже возможные ее варианты определяет население муниципального образования.
На взгляд авторов, нельзя согласиться с Е. В. Мирошниченко
в том, что население самостоятельно определяет и структуру органов местного самоуправления, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Если следовать такому толкованию, получается, что в каждом случае изменения внутренней организации отдельного органа местного самоуправления (а меняться она может достаточно часто в целях наиболее эффективной реализации органами своих полномочий) необходимо организовывать референдум. Организация референдума - процесс длительный и трудоемкий, требующий определенных финансовых затрат и материального обеспечения. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определил, например, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Внутренние структуры иных
органов местного самоуправления в случае их формирования должны определяться в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34). Таким образом, учитывая, что по новому закону устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом муниципального образования (ч. 10 ст. 35), население не может участвовать в утверждении внутренних структур каждого конкретного органа местного самоуправления. Население определяет перечень
органов местного самоуправления, составляющих структуру в конкретном муниципальном образовании.
Такое положение согласуется и со ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, которая предписывает, что «местные органы власти должны иметь возможность , не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления,
а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования должны обязательно закрепляться в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Вопрос о структуре органов местного самоуправления решает представительный орган муниципального образования, принимая или изменяя устав своего муниципального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Система органов местного самоуправления должна формироваться в соответствии с едиными принципами. К таковым можно отнести: 1) обязательность наличия представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; 2) самостоятельность осуществления органом местного самоуправления своих полномочий; 3) подконтрольность органов и должностных лиц муниципального образования представительному органу местного самоуправления; 4) разграничение полномочий между органами местного самоуправления на основе приоритета представительного органа при ограничениях, сдержках со стороны другого; 5) взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям.
По субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены на образуемые непосредственно населением и формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.
По способу формирования различают выборные и назначаемые муниципальные органы.
В зависимости от способа принятия решений муниципальные органы власти можно разделить на коллегиальные и единоначальные.
По характеру компетенции можно выделить органы местного самоуправления общей и специальной компетенции.
Понятие и система органов местного самоуправления
Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель построение демократического, правового, социального государства.
Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Поэтому оно составляет одну из основ демократического строя, является одним из главных признаков гражданского общества.
Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления необходимая предпосылка для сохранения неповторимых культурных традиций.
Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, скрепляет население прочными духовными узами. Оберегая и развивая особенности национальных культур, оно способствует сохранению целостности Российской Федерации.
Органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления. Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам - он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации. (Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ определение этого термина изложено в следующей редакции: о рганы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает следующее определение: органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Признаки органов местного самоуправления. Как субъекты муниципальных правоотношений органы местного самоуправления обладают рядом признаков, позволяющих выделить их среди других субъектов муниципальных правоотношений.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, следовательно, наименование органов местного самоуправления не имеет единообразия. Представительные органы местного самоуправления названы, как правило, в городах - городские думы; в районах, волостях, сельсоветах и других муниципальных образованиях - собрание представителей, собрание депутатов, советы депутатов, муниципальные собрания, земские собрания, муниципалитеты и др.
Исполнительные органы местного самоуправления имеют также различные названия. Наиболее распространенными являются такие наименования, как - администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.
Среди наименований должностных лиц используются такие наименования как - глава муниципального образования, глава муниципалитета, председатель собрания, глава администрации, мэр, староста.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41) устанавливает, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами (муниципальными учреждениями) в соответствии с уставом муниципального образования, образуются для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность.
Согласно ст. 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации, юридическое лицо «имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество».
Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой.
В решении вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией. В зависимости от особенностей (объема) предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления, предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни. Типичными органами общей компетенции являются: представительный орган (совет, дума), исполнительно - распорядительный орган (глава администрации, администрация). Органы общей компетенции являются обычными для муниципальных образований, однако они могут быть не единственными. В муниципальных образованиях может возникнуть необходимость в органах местного самоуправления специальной компетенции.
К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни. Так в муниципальном образовании может быть образована избирательная комиссия, контрольная комиссия (контрольно-счетная палата), но наличие таких органов не является обязательным согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Государство признает за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой директивно-властный, общеобязательный характер. В соответствии с ч. 3 статьей 7 Федерального Закона решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Правовые акты представительных органов обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа.
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения.
Правовые акты иных органов местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы. Правовые акты органов местного самоуправления могут быть отменены этими органами либо признаны недействительными по решению суда.
Следует отметить, что правовое положение органов и их структурных подразделений различно. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия решений в форме определенных правовых актов.
Структурные подразделения органов не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа. Эти подразделения не могут наделяться правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа, которое делегирует им полномочия.
Виды органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 34) к органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует органы местного самоуправления в зависимости от способа формирования и принятия властных решений.
В зависимости от способа формирования: выборные и иные органы местного самоуправления.
В зависимости от способа принятия властных решений: единоначальные и коллегиальные.
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, а выборные городские органы местного самоуправления не создаются. Типичными выборными органами местного самоуправления являются: представительный орган (совет, дума и т.д.).
Определение (критерии) иных органов местного самоуправления законодательством не дается. Однако иными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы выборными органами, поскольку формирование невыборных органов должно быть хотя бы опосредованно связано с волеизъявлением граждан, так как органы местного самоуправления являются органами народовластия. Также, исходя из того, что иные органы являются органами местного самоуправления, они подлежат обязательному закреплению в уставе (порядок формирования, наименование, полномочия, принимаемые правовые акты).
Невыборными (иными) органами местного самоуправления являются: местная администрация, избирательная комиссия муниципального образования, контрольный орган муниципального образования в случае формирования его представительным органом муниципального образования.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава администрации, а также органы муниципальной исполнительной власти специальной компетенции осуществляют свое правовое регулирование в пределах своей компетенции.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования
Наличие в системе органов местного самоуправления исполнительно - распорядительных органов является обязательным в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их необходимость вытекает из следующих основных положений:
Осуществления принципа сдержек и противовесов;
Эффективности решения вопросов местного значения, исходя из разграничения представительных и исполнительно-распорядительных функций.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально отмечено, что ряд органов местного самоуправления действует на основе единоначалия, например, глава местной администрации. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прописано: «органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Сам факт подобного подхода подчеркивает возможность существования единоличных (состоящих из одного человека) органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления (за исключением представительных органов) могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы), так и на основе принципа единоначалия.
Выбор единоначалия или коллегиальности определяется характером объекта управления. Например, в управлении отраслью хозяйства наиболее обоснованным является принцип единоначалия. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами возможно подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.
При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности, означающего принятие решений большинством голосов членов органа. Межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, в случае принятия ошибочного решения при межотраслевом управлении наносится ущерб всем или многим сферам общественной жизни. Коллегиальность принятия межотраслевых решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.
Термин «система органов местного самоуправления» упоминается в п. н) ст. 72 Конституции Российской Федерации в контексте «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Слово «система» греческого происхождения, обозначающее составленное из частей. В научной литературе встречаются различные определения системы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Сущность этих определений сводится к определению системы как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которых качественно отличаются от суммы свойств этих элементов.
Таким образом, система органов местного самоуправления - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих органов местного самоуправления определенного муниципального образования.
Термин «система органов местного самоуправления» связан с термином «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле - это система органов местного самоуправления, в широком - строение этих органов.
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, следовательно, и система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Следует отметить, что органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью:
1. Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.
2. Органы местного самоуправления не могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.
3. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется только федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается .
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления -- это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако органы местного самоуправления -- это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления -- это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.
Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления -- это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.
Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:
представительные органы местного самоуправления;
иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Представительные органы местного самоуправления
Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Установленный Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 15) порядок непосредственного избрания представительных органов местного самоуправления населением исключает возможность формирования районных органов местного самоуправления из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений, как это было предусмотрено Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" или, скажем, признания представительным органом местного самоуправления в сельском округе собрания старост, как это было установлено, например, в Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.
Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.
В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (ст. 45).
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Как уже отмечалось, в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 18) гарантирует депутату представительного органа местного самоуправления условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства.
Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.
Полномочие депутата представительного органа местного самоуправления начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава.
Депутаты представительных органов местного самоуправления могут в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Как уже ранее отмечалось, уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления. Статус депутата представительного органа местного самоуправления и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.
Депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, социальные гарантии, связанные с пребыванием на этой должности, устанавливаются законами субъектов РФ.
Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на Основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного Самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Так, в Законе Московской области “О местном самоуправлении в Московской области” от 13 июня 1996 г. предусмотрены следующие варианты структуры и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления: а) если не предусмотрена должность главы муниципального образования, то Советом избирается председатель Совета и назначается глава администрации;
б) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого Советом из своего состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального образования; в) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, и согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования входит в состав Совета с правом решающего голоса, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального образования; г) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, а согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования не входит в Совет, то Советом избирается председатель Совета, а глава администрации не назначается".
Глава местного самоуправления имеет полномочия главы местной администрации в полном объеме) Если же Устав о местном самоуправлении не предусматривает должность главы местного самоуправления, то граждане избирают главу администрации сроком на 4 года, а представительный орган местного самоуправления избирает своего председателя.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.
Надо сказать, что до недавнего времени главы местного самоуправления (местной администрации), как правило, назначались вышестоящим главой администрации. Однако в соответствии со статьей 59 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (с учетом изменений, внесенных в Закон 22 апреля 1996 г. главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено федеральным законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положений данного Федерального закона, но не более шестнадцати месяцев со дня вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. (данный Закон вступил в силу 1 сентября 1995 г. -- со дня своего официального опубликования).
В уставе муниципального образования помимо представительных органов и глав муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, а также иные должностные лица местного самоуправления как выборные, так и назначаемые.
Наименование такого рода органов местного самоуправления, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Образование этих органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 17) не допускается.
Выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Этим правом определяется также наименование выборных должностных лиц и сроки их полномочий. Выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. Наименование назначаемых должностных лиц местного самоуправления, порядок их назначения, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
Загрузка...
