Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов

Подробности Категория: Подборки из журналов бухгалтеру Опубликовано: 11.03.2015 00:00

Общие принципы проведения антикоррупционной экспертизы

В последние годы разработке российского антикоррупционного законодательства уделяли повышенное внимание. В результате был принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ). Он основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Также Закон №273-ФЗ закрепляет основные меры по коррупции, одной из которых является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Для реализации положений Закона № 273-ФЗ в части проведения антикоррупционной экспертизы был принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон № 172-ФЗ). Он устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов для выявления в них коррупциогенных факторов* и их последующего устранения.

* (Сноска) Коррупциогенные факторы - положения нормативных правовых актов или их проектов, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования, тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов закреплены Законом № 172-ФЗ:

• обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
• обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
• компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов;
• сотрудничество федеральных органов иных госорганов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Кто вправе проводить антикоррупционную экспертизу

Проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов Законом № 172-ФЗ обязаны прокуратура РФ, Минюст России, а также органы (федеральной исполнительной власти, субъектов РФ, местного самоуправления, а также иные госорганы), организации, их должностные лица. Они должны руководствоваться методикой, которая определена Правительством РФ.

Прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по следующим вопросам:

• права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• государственная и муниципальная собственность, государственная и муниципальная служба, бюджетное, налоговое, лесное, водное, земельное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность госкорпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;
• социальные лицам, которые замещают (замещали) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу в следующих направлениях:

• проекты федеральных законов, указов президента РФ и постановлений правительства РФ, которые разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями - при проведении их правовой экспертизы;
• · проекты поправок правительства РФ к проектам федеральных законов, которые подготовлены федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями - при проведении их правовой экспертизы;
• · нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер, а также уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их
• · нормативные правовые акты субъектов РФ - при их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Если в нормативных актах (проектах) обнаружатся коррупциогенные факторы, но устранить их не в компетенции проверяющих, они информируют об этом органы прокуратуры.

Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, которые были приняты реорганизованными или упраздненными органами и организациями, должны проводить органы и организации, которым переданы соответствующие полномочия, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. Если соответствующие полномочия никому не передавались, экспертизу проводит орган, к компетенции которого относятся функции по выработке государственной и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. Если проверяющий орган или организация выявит там коррупциогенные факторы, то принимается решение о разработке проекта нормативного правового акта, который исключит эти факторы (ст. 3 Закона № 172-ФЗ).

Методика проведения антикоррупционной экспертизы

Прокуратура, Минюст, органы, организации и их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика).

Так, в Методике выделено два вида коррупциогенных факторов:

• правоприменитель получает необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применять исключения из общих правил;
• содержит неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

К первому виду коррупциогенных факторов относятся:

• широта дискреционных полномочий, то есть отсутствуют или не определены сроки, условия или основания принятия решения, есть дублирование полномочий органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц);
• определение компетенции «вправе», то есть органы государственной власти или местного самоуправления (их должностные лица) получают возможность по собственному усмотрению совершать действий в отношении граждан и организаций;
• выборочное изменение объема прав, когда органы государственной власти или местного самоуправления (их должностные лица) получают возможность по своему усмотрению необоснованно устанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций;
• чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, то есть в нормативном акте присутствуют бланкетные и отсылочные нормы, которые приводят к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
• принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, когда нарушаются компетенции органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
• заполнение законодательных пробелов подзаконными актами при отсутствии соответствующих полномочий, то есть попытка установить общеобязательные правила поведения в подзаконном акте при отсутствии самого закона;
• отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствует порядок совершения органами государственной власти или местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
• отказ от конкурсных (аукционных) процедур, когда предоставления права (блага) закрепляется в административном порядке.

Ко второму виду коррупциогенных факторов можно отнести:

• завышенные требования к лицу, которые предъявляются для реализации принадлежащего ему права, то есть устанавливаются неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям;
• злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или местного самоуправления (их должностными лицами), то есть отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций;
• юридико-лингвистическая неопределенность, когда употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.

Если в нормативных правовых актах (проектах) выявили коррупциогенные факторы, последующие действия будут такими:

• прокурор требует изменить нормативный правовой акт или обращается в суд в порядке, который предусмотрен процессуальным законодательством РФ;
• заключение, которое составляется по итогам антикоррупционной экспертизы, - при Минюстом России, а также органами, организациями, их должностными лицами.

В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение носит рекомендательный характер и должно быть в обязательном порядке рассмотрено соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

Независимая антикоррупционная экспертиза

Институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов (ч. 1 ст. 5 Закона № 172-ФЗ). Для этого юридические и физические лица должны быть Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы. Чтобы обеспечить возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов различных нормативных актов, инициаторы их разработки должны в течение рабочего дня, в который документы были направлены на согласование, разместить их на сайте regulation.gov.ru (п. 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы). При этом необходимо указать даты начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы. Указанный порядок распространяется на проекты:

• федеральных законов (ФЗ);
• указов президента РФ;
• постановлений правительства РФ;
• концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ;
• официальных отзывов и заключений на проекты ФЗ.

Если проект затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливает правовой статус организаций или имеет межведомственный характер, разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru. При этом необходимо указать даты начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы.

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении. В нем должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Такое заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Результаты экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом РФ. Юридические и физические лица, аккредитованные в качестве экспертов, направляют в бумажном или электронном виде:

• Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы передаются в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные госорганы, органы местного самоуправления и организации, которые разработали соответствующий документ;
• Копии заключений передаются в Минюст РФ или его территориальный орган.

Органы государственной власти, чьи нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации, должны разместить на своих адрес электронной почты, который предназначен для получения заключений независимой антикоррупционной экспертизы, и в течение уведомить о нем Минюст РФ.

Если заключение независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует утвержденной форме, ведомство возвращает его не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин (постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 года № 274).

Проекты актов, которые перечислены в п. 5 Правил (федеральных законов, указов президента, постановлений правительства), вносятся президенту РФ и (или) в правительство РФ вместе с заключениями независимой антикоррупционной экспертизы. При этом должны соблюдаться положения ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» - заключение независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и должно быть рассмотрено органом, организацией или должностным лицом, которым оно адресовано, в течение 30 дней со дня получения.

Утверждены

Постановлением Правительства

Российской Федерации

ПРАВИЛА

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1. Настоящие Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

2. Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

В) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме , утверждаемой Министерством.

(см. текст в предыдущей редакции)

3(1). Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и документов, предусмотренных подпунктами "а" и "б" пункта 2 настоящих Правил, разрешаются в порядке, установленном Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (далее - Регламент Правительства), для рассмотрения неурегулированных разногласий по проектам актов, внесенным в Правительство Российской Федерации с разногласиями.

(см. текст в предыдущей редакции)

Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

4. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

(см. текст в предыдущей редакции)

Проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации размещаются на сайте regulation.gov.ru

В случае если проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации регулируют отношения, предусмотренные пунктом 60(1) Регламента Правительства, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

(см. текст в предыдущей редакции)

В случае если в отношении проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации необходимо проведение процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами пунктом 11 указанных Правил.

При этом повторное размещение проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации на сайте regulation.gov.ru абзацами первым и вторым

6. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

(см. текст в предыдущей редакции)

Проекты указанных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не менее чем на 7 дней.

В случае если проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют отношения, предусмотренные пунктом 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии.

(см. текст в предыдущей редакции)

В случае если в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти необходимо проведение процедуры раскрытия информации, предусмотренной Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных пунктом 11 указанных Правил.

При этом повторное размещение указанных проектов нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.

7. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме , утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.

7(1). Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа:

а) заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации - в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, являющиеся разработчиками соответствующих проектов;

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также проектов указанных нормативных правовых актов - в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления и организации, являющиеся разработчиками соответствующих документов;

б) копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации, подлежащих внесению в Правительство Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и их проектов - в Министерство юстиции Российской Федерации;

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.

7(2). Федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, размещают информацию об адресах электронной почты, предназначенных для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней информируют об этом Министерство юстиции Российской Федерации. При этом федеральным органом исполнительной власти, иным государственным органом и организацией указывается один адрес электронной почты, предназначенный для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа.

В случае изменения адреса электронной почты, предназначенного для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган и организация, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, не позднее следующего дня после его изменения размещает информацию о новом адресе электронной почты на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней со дня изменения адреса электронной почты информирует об этом Министерство юстиции Российской Федерации.

7(3). Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившие в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляется мотивированный ответ (за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов), в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором.

части 3 статьи 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

(см. текст в предыдущей редакции)

Право, является важнейшим элементом в существовании любого современного общества и государства, оно регулирует общественные отношения, сохраняет порядок внутри страны и за ее пределами, способствует развитию не только прогрессивных тенденций, но и позволяет использовать свой потенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. - 21-22 с.

Особое место среди противодействия данному явлению занимает антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.

Антикоррупционная экспертиза - это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта Центр стратегических разработок, 2016.

Ее необходимость состоит в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формирование позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленность на превенцию коррупционных практик. Антикоррупционная экспертиза играет двоякую роль. Во-первых, она является способом выявления коррупциогенных норм. Во-вторых, антикоррупционная экспертиза предназначена играть превентивную роль в отношении коррупционных проявлений.

Этот механизм имеет свою правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 6

Международный уровень - это, прежде всего, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Данная Конвенция выражает собой стремление государств, подписавших её, оценивать соответствующие нормативные правовые документы, а также принимаемые административные меры с точки зрения их адекватности при предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Подобный уровень борьбы активно развивается, все большее количество стран, рассматривающих борьбу с коррупцией как общегосударственный приоритет, подключаются к диалогу и поддерживают Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: Юринфор, 2000. - 3 с.

Федеральный уровень нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации - это, прежде всего, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Данный закон закрепляет антикоррупционную экспертизу в качестве профилактической меры по противодействию коррупции. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // ГАРАНТ. 2008. 30 дек.

С учётом возможности коррупционных проявлений в законодательстве, был разработан и принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанный Федеральный закон конкретизировал цели, задачи и порядок проведения данного вида экспертизы, существенно расшил объектную сторону её деятельности. Важным дополнением является тот факт, что наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться также и действующие нормативные правовые акты. Кроме того, расширен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы. Включен новый субъект -- прокуратура Российской Федерации. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 10

На основе анализа норм Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - ФЗ №172) можно разделить антикоррупционную экспертизу на несколько видов:

• 1) по объекту экспертизы: экспертиза проектов нормативных правовых актов (проводится до подписания нормативного правового акта) и экспертиза действующих нормативных правовых актов (проводится после вступления правового акта в силу) - ч.1 ст.1 ФЗ №172;
• 2) по субъекту экспертизы: внутренняя (осуществляется структурами органа, занимающегося правотворчеством) и внешняя (осуществляется сторонними уполномоченными на то организациями, например прокуратурой или Министерством юстиции, независимыми экспертами) - ст.3, ст.5 ФЗ №172;
• 3) по участию институтов гражданского общества: официальная (проводится органами и должностными лицами согласно возложенными на них законом обязанностей) и независимая (проводится за счет собственных средств частных организаций, прошедших в установленном порядке аккредитацию в Минюсте РФ как независимые эксперты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) - ст.3, 5 ФЗ №172;
• 4) по уровню правотворческого органа: экспертиза правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образований- ст.3 ФЗ №172. Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант»

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) согласно статье 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются:

• 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
• 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
• 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикорупционной экспертизы - это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: актуальные проблемы и возможные решения // Муниципальное право. 2013. № 2. С 31

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы - это минимизация влияния субъективных факторов на выводы эксперта. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта: Центр стратегических разработок, 2016.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы - это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Уваров А.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией // Сетевой журнал «Научная сеть Современное право». 2015. с. 4

• 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
• 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Дьяконова О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов (сост. Е.Р. Россинская) / Сборник научных статей подготовлен на основании материалов круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», проходившего 15 января в МГЮА им. О.Е. Кутафина // М.: «Проспект», 2010, правовая система «Гарант».

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является эффективной мерой по профилактике коррупции в России. Впервые она была упомянута в ФЗ под №273.

Однако указанный закон не содержит ни определения термина «антикоррупционная экспертиза», ни порядка ее проведения. Правотворец лишь раскрывает цель этой процедуры, которой является выявление коррупциогенных положений в источниках права и их проектах.

По этой причине любому гражданину, который хочет понять, как происходит проведение антикоррупционной экспертизы, приходится обращаться к дополнительным правовым нормам и методическим рекомендациям.

Все они написаны сложным языком с использованием специальной терминологии, которую тяжело понять человеку без специального образования. На изучение этих законов придется потратить уйму своего времени, которое, как известно, бесценно.

Поэтому лучшим выходом из ситуации станет обращение к профессиональным юристам, готовым оказать бесплатные юридические консультации по самым сложным вопросам в любое время суток.

Пользователю нужно лишь кратко ввести свой комментарий в окошко обратной связи и дождаться сообщения дежурного оператора.

В России антикоррупционная экспертиза проводится:

• Прокуратурой РФ;
• важнейшим госорганом в области юриспруденции – Минюстом РФ;
• в определенных ситуациях – иными компетентными лицами.

Прокуратурой выявляются возможные коррупциогенные положения в нормативных источниках, регулирующие следующие сферы жизни:

• налоговые платежи;
• работу в госструктурах;
• охрану природы;
• права и блага населения;
• авторское, патентное законодательство;
• лицензирование.

Минюстом проводится антикоррупционное изучение проектов всех принимаемых законов (всех уровней и ведомственных НПА).

Прочие уполномоченные органы и работающие в них должностные лица занимаются проверкой внутренних ведомственных документов.

Правила проведения

В 2010 г. Правительство России приняло Постановление под №96, определяющее порядок проведения проверки источников права (проектов) представителями юстиции и аккредитованными независимыми специалистами.

Основной задачей этого документа является поиск коррупциогенных факторов (предписаний, устанавливающих чрезмерно широкие полномочия для государственного служащего, которые при определенных условиях могут привести к коррупции) и поиск способов по их корректировке и ликвидации.

Постановление под №96 применяется в отношении проектов:

• законов общероссийского и регионального уровня;
• НПА Президента;
• постановлений;
• концепций и техзаданий при работе с источниками права;

а также в отношении действующих актов органов всех ветвей власти.

Специалисты Министерства юстиции, уполномоченные исследовать нормы права, составляют заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, выражая свою позицию относительно присутствия коррупционных условий. Форма заключения является общеобязательной для всех участников экспертизы, поскольку утверждена самим Минюстом.

Правила проведения антикоррупционной экспертизы гласят, что глубокое изучение любых НПА осуществляется не только прокуратурой и компетентными госорганами, но и другими лицами, имеющими лицензию Минюста о статусе независимых специалистов. Заинтересованные граждане и общественные организации имеют право обратиться к экспертам, и заказать антикоррупционную проверку документов за свой счет.

Для того, чтобы обеспечить возможность проведения независимой экспертизы проектов законов, инициаторы обязаны разместить их тексты в интернете на общедоступных ресурсах и направить на рассмотрение в департаменты компетентных структур.

Во время юридического исследования НПА (их проектов) каждым специалистом должна соблюдаться и использоваться методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Завершив проверку, автор составляет заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не в произвольном формате, а согласно приложениям Минюста. Текст этого документа обычно содержит:

• утверждение/отрицание специалистом относительно наличия в правовых источниках и их проектах коррупциогенных положений;
• методы решения проблемы, в случае выявления коррупциогенной угрозы.

Правила проведения антикоррупционной экспертизы предусматривают: любой вывод автора основывается на сопоставлении и анализе имеющейся у него информации и напрямую связан с результатами экспертизы. Читатель должен понимать логические приемы автора, не оставляющие места для двусмысленности восприятия.

Текст заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы имеет рекомендательный характер для органа, который является адресатом. Правотворцем установлен период, в течение которого компетентные лица обязаны рассмотреть полученный документ – он составляет один месяц. Если эксперт предложил методы корректировки или устранения коррупциогенных норм, то ему направляется письменный ответ об итогах правового анализа.

Организация проверки

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов частично затронут Постановлением под №96 Правительства России. Однако аккредитованным экспертам и сотрудникам госаппарата в большей степени следует использовать методические рекомендации от 2012 года, утвержденные Советом при Президенте России, призванное осуществлять противодействие коррупции, поскольку именно они наиболее полно отвечают на вопрос «как проводится юридическое антикоррупционное исследование?»

Важнейшие принципы:

• Антикоррупционная проверка ведомственных НПА и их проектов проводится в обязательном порядке в каждом случае. Экспертами выступают лица, являющиеся специалистами соответствующего подразделения, имеющие специальное образование.
• Положения оцениваемого документа проходят анализ во взаимосвязи со смежными нормами права.
• Проводя исследование, сотрудники должны использовать общенациональный план и стратегию государства по отношению к противодействию коррупции.
• Все выводы носят объективный характер с возможностью гражданского контроля.

Согласно порядку проведения антикоррупционной проверки НПА и их проектов, этой работой занимается уполномоченное подразделение органа власти. В каждом конкретном случае утверждается соответствующий отдел, способный провести наиболее объективный анализ документа. Сотрудники этого отдела контролируют публикование НПА на официальном сайте госоргана в целях возможного проведения экспертизы со стороны аккредитованных экспертов.

Этапы изучения проекта закона:

• Документ письменно одобряется начальником органа-инициатора, и перенаправляется в отдел, осуществляющий ведомственное антикоррупционное исследование.
• Время проверки не должно быть дольше периода, требуемого для стандартной юридической экспертизы документов.
• При изучении проекта НПА специалисты должны руководствоваться существующей методикой для проведения экспертизы.
• Оценке подлежит не сам проект, а каждая его составляющая, норма.
• Результат изучения оформляется по утвержденной форме в виде заключения.
• Начальник экспертного отдела направляет итоги в подразделение, которое разработало проект.
• В ситуациях, когда в результатах содержатся коррупциогенные нормы, и подразделение, разработавшее документ, согласно с ними, то он отправляется на доработку, после чего повторно проверяется экспертным отделом.
• В случае, если в заключении содержатся коррупциогенные положения, и подразделение, разработавшее документ, не согласно с ними, то между отделом экспертов и разработчиком назначаются согласительные мероприятия.

Изучение действующих законов:

• Если выявлены положения, которые способны в будущем повлечь коррупцию, сотрудники соответствующего органа государственной власти направляют НПА в экспертный отдел для проведения исследования.
• Основываясь на полученных результатах, специалисты подразделения, отвечающего за юридическое содержание документа, составляют предложения по устранению коррупциогенных норм и представляют их на письменное одобрение начальнику органа исполнительной власти.
• В случае, если коррупциогенные нормы обнаружены экспертами, но их корректировка невозможна вследствие отсутствия полномочий у определенного органа, то специалисты этой структуры обязаны уведомить об этом Генпрокуратуру России в письменном виде.

Методика проведения

При изучении отдельных правовых актов и их проектов, специалист должен руководствоваться специальными правилами, установленными:

• Постановлением под №196, принятым Правительством;

• Протоколом под №34 Совета противодействия коррупции (методические рекомендации).

В этих НПА содержатся разъяснения, способствующие обнаружению возможных коррупциогенных условий. Авторы методических рекомендаций советуют обратить внимание на присутствие следующих показателей:

• пунктов, предоставляющих служащему госаппарата право действовать по собственному усмотрению;
• открытого списка причин для отказа в просьбе обратившемуся лицу;
• возможности для субъективной оценки государственным служащим представленных документов;
• «пробела» в законах (их проектах);
• правовых коллизий;
• отсутствие какой-либо ответственности госслужащего за нарушение НПА;
• отсутствие положений о гражданском (общественном) контроле;
• возможности расширенного местного нормотворчества.

При обнаружении хотя бы одного из перечисленных факторов, эксперт или уполномоченный сотрудник юридической службы государственного органа должен отразить его в своем заключении с предложением способа по устранению.

Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции. Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172 коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Методика и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов проведения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Иные органы, организации, их должностные лица, согласно ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федер. закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов. Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются: выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений; рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм; рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.

Четко установленные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов создают стабильный режим обеспечения высокого качества последних. Эта задача не может быть достигнута в условиях принятия множества производных подзаконных актов (в том числе и локальных), вносящих неоправданную вариативность в регулирование этой сферы.

Представляется, что большая часть проблем такого рода могла бы быть преодолена за счет разработки типового акта федерального органа исполнительной власти о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Как упоминалось, на нынешнем этапе правового регулирования антикоррупционной экспертизы изменилась объектно-субъектная сторона этого вида юридической деятельности. Законом об антикоррупционной экспертизе предусмотрено осуществление экспертизы нормативных правовых актов при мониторинге их применения. Это предполагает выстраивание связей антикоррупционной экспертизы с технологией правового мониторинга.

Концепция такого мониторинга правоприменения соответствует широкому пониманию данного понятия, поддерживаемому Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Она включает в себя мониторинг не только непосредственно правоприменительной деятельности федеральных органов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, форму заключения по результатам антикоррупционной экспертизы (Минюст России) государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Это подтверждается содержанием целей проведения мониторинга правоприменения: своевременная корректировка законодательства Российской Федерации и повышение его качества. Полагаем, что необходима корректировка действующих правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения.

Антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

К таким требованиям, например, относятся:

обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов;

В настоящее время Минюстом России подготовлены проекты указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения», утверждаемого им Положения о мониторинге правоприменения, а также проект постановления Правительства РФ «Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения». Эти документы разработаны во исполнение Национального плана противодействия коррупции и поручений Президента РФ.

соблюдение иерархии нормативных правовых актов;

отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп;

соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов;

определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами.

Нормативные правовые акты готовятся федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Полагаем целесообразным включение в него антикоррупционных требований к нормативным правовым актам и их подготовке, соблюдение которых позволило бы их разработчикам избежать появления в тексте нормативных правовых актов коррупциогенных факторов.

Требуется внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ, посвященные организации федеральных органов исполнительной власти и их взаимодействию, -- Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Соответствующие изменения должны найти свое отражение и в действующих регламентах федеральных органов исполнительной власти.

В общей системе механизма противодействия коррупционным нарушениям важное место занимает деятельность органов прокуратуры

Российской Федерации. Значительный профилактический потенциал имеет проводимая органами прокуратуры антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов. Хотя данная обязанность возложена на прокуратуру Российской Федерации только с принятием Закона об антикоррупционной экспертизе, Генеральная прокуратура РФ уже несколько лет осуществляет такую деятельность на основе специально разработанной методики. Предметом данной экспертизы являются нормативные акты, касающиеся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градообразующего дела.

Вопросам противодействия коррупции, организации выполнения установленных федеральными законами и постановлениями Правительства РФ положений о проведении антикоррупционной экспертизы были посвящены: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в ред. приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93), приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 августа 2008 г. № 160 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2008 г. № 188 «О Комиссии Генеральной прокуратуры РФ по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 мая 2009 г. № 142 «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры РФ о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений».

строительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Предварительный анализ определенных результатов работы проку-ратуры позволяет сделать некоторые выводы. Так, прокурорами в 2013 г. выявлено около 12,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих актах содержалось почти 14 тыс. коррупциогенных норм, притом свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству (см.: Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 13 мая 2013 г.).

В продолжение этой практики органов прокуратуры в первой половине 2014 г. активность деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупционным проявлениям при анализе нарушений законодательства о противодействии коррупции нашла свое выражение в выявлении более 173 тыс. таких нарушений. На незаконные правовые акты, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 тыс. протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам которых 19 тыс. должностных лиц были наказаны в дисциплинарном порядке (см.: Доклад первого заместителя Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 24 июля 2014 г., посвященном работе за первое полугодие 2014 г.

Положение усугубляется судебной практикой - это к вопросу о механизме реализации принятых законов. Об этом более чем убедительно свидетельствует официальная статистика, особенно по борьбе с преступностью в сфере экономики. Из общей массы ежегодно регистрируемых преступлений в сфере экономики, т.е. возбуждаемых уголовных дел, в суды направляется четверть, а реально к уголовной ответственности привлекается лишь одно из десяти лиц, проходящих по этим делам. Не менее красноречиво говорят об этом и конкретные факты: предприниматель Ананьев (Калужская область) более двух лет выпускал фальсифицированную настойку боярышника, ежемесячно сбывал через аптеки около 2,5 млн. флаконов, "заработал" таким путем 67 млн. руб., приговор суда по ч. 2 ст. 171 УК РФ - штраф 150 тыс. руб.; банкир-теневик Балаклеевский (г. Новосибирск) обналичил за четыре года более 13 млрд. руб., "заработал" 32 млн. руб., приговор суда - 3,5 года условно и штраф 100 тыс. руб.; некто Мухамедшина (г. Казань) организовала изготовление и сбыт контрафактных дисков, у нее было изъято около 611 тыс. дисков и более 1700 матриц для их производства (сколько всего она их выпустила и сбыла осталось загадкой), однако суд не счел возможным даже оштрафовать ее, мотивируя это "бедственным положением" гражданки. Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия ей: Учебное пособие. - Ульяновск: ОАО «Областная типография «Печатный двор». 2011. -- 80 с.

Во-первых антикоррупционная экспертиза должна строиться на критериях, установленных федеральными законами и методическими основами. Во-вторых, поскольку не все акты входят в сферу антикоррупционного анализа прокуратуры, требуется выработка механизмов их отбора. В рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий.

Мониторинг представленных на правовую экспертизу документов на наличие коррупционных факторов осуществляет юридический отдел администрации. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующего муниципального документа или его проекта принимается главой города по результатам мониторинга юридическим отделом администрации соответствующего документа. Региональный уровень нормативной правовой базы об антикоррупционной экспертизе включает законодательство субъектов РФ. Проведенный анализ и последующее обобщение позволили отметить следующие характеристики правового регулирования антикоррупционной деятельности субъектов РФ:

а) реализация программ по противодействию коррупции;

б) наличие специальных антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации и принятие отраслевых законов, регулирующих отдельные вопросы антикоррупционной деятельности (в большинстве случаев это государственная и муниципальная служба, реформа ЖКХ и др.);

в) разработка на основе договоров и планов НИОКР антикоррупционных методик и рекомендаций.

Правовой мониторинг показал, что в субъектах РФ нормативная регламентация вопросов противодействия коррупции, в том числе вопросов антикоррупционной экспертизы, развивалась со значительным опережением федерального уровня. Изучение этого уровня нормативно-правовой базы позволяет значительно обогатить практическую сторону антикоррупционного анализа, поскольку опыт субъектов.

Во многих субъектах РФ приняты собственные законы о противодействии коррупции (например, в Республике Татарстан, Свердловской, Челябинской, Калужской, Тверской, Тюменской областях).

В целом антикоррупционная политика РФ заслуживает положительной оценки. В то же время отсутствие единых подходов к реализации антикоррупционных мероприятий препятствует эффективному противодействию коррупции в масштабах страны.

Принятие Закона о противодействии коррупции и Закона об антикоррупционной экспертизе, а также правил и методики проведения экспертизы установили правовую основу единообразной антикоррупционной оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов. При этом основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции провозглашено проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции (ст. 7 Закона о противодействии коррупции), что предполагает унификацию не только законодательного регулирования противодействия коррупции в целом, но и применение единой системы критериев оценки нормативных правовых актов и иных документов в Российской Федерации. Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза [Электронный ресурс]: научно-практическое пособие / подготовлено для системы КонсультантПлюс. 2010. URL: http://cmt.consultant.ru/cmb/ doc16689.html (дата обращения: 15.08.2011).

Определенная конкретизация норм федерального законодательства на уровне субъектов РФ необходима с учетом специфики регионов (например, принятие антикоррупционных программ). В то же время антикоррупционная экспертиза не может осуществляться по различным оценочным критериям и факторам в рамках Российской Федерации.

Официальная методология антикоррупционной экспертизы утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"

Методика основана на анализе текстов проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных норм, т. е. таких положений проектов документов, которые содержат коррупционные факторы. В свою очередь, коррупционными факторами "признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их".

В Методике выделяется три группы коррупционных факторов, каждый из которых, что важно подчеркнуть, сопровождается краткой характеристикой, разъяснением. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти (или органа местного самоуправления):

Таблица 1. Факторы коррупциогенности. ? Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативно-правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2012. № 12.

Фактор коррупциогенности	Критерии
широта дискреционных полномочий	Отсутствие строго определенных сроков осуществления отдельных действий; -отсутствие условий принятия одного из нескольких возможных решений, затрагивающих права и свободы граждан, интересы юридических лиц; -содержание норм, неоднозначно или не исчерпывающим образом определяющих условия отказа государственного органа в принятии решения;-произвольность выбора норм, подлежащих применению.
определение компетенции по формуле «вправе»	Нечеткость определения компетенции органов государственной власти или органами местного самоуправления; - диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами действий в отношении граждан и организаций.
выборочное изменение объема прав	Наличие положений НПА, анализ которых свидетельствует о том, что в результате его принятия «выигрывает» только одна группа субъектов гражданского права
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества	Наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА; - противоречие норм одного или разных уровней законодательства, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организаций; - наличие противоречий в отдельной норме НПА позволяющих различное толкование нормы; - наличие норм, отсылающих к положениям актов органов, неполномочных регулировать конкретное общественное отношение;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции	Отсутствие компетенции органа государственной власти (лица) на принятие акта, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий	Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона:-дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа или различных государственных органов.
отсутствие или неполнота административных процедур	Отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка;-наличие норм, устанавливающих ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.
отказ от конкурсных (аукционных)процедур	Закрепление административного порядка предоставления права (блага).-наличие в НПА положений, ограничивающих доступ к информации о деятельности государственных органов, неконкретность норм, регулирующих отношения по поводу такой информации, отсутствие норм об отчетности органа или его должностных лиц
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права	Установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям - содержание в НПА положений, определяющих неразумно обременительные условия для реализации лицом своего права или исполнения обязанности; - завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права.
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления	Отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
юридико-лингвистическая неопределенность	Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки, обозначение одних и тех же явлений различными терминами:-выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта, не подлежащего применению.

2. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

а) существование собственно пробела в правовом регулировании;

б) отсутствие административных процедур;

в) отказ от конкурсных (аукционных) процедур;

г) отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

д) отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

е) отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);

ж) нарушение режима прозрачности информации.

3. Факторы системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, нормативные коллизии. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов местного самоуправления и их должностных лиц возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов (п. 3 Методики). А для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов (п. 4 Методики).

Как следует из п. 6 данной Методики, перечень коррупционных факторов не является исчерпывающим. Так, у Э. В. Талапиной в составе коррупционных факторов системного характера помимо нормативных коллизий отмечены такие, как: ложные цели и приоритеты; нарушение баланса интересов; "навязанная" коррупциогенность. Кроме того, Э. В. Талапина различает и четвертую группу коррупционных факторов: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Между тем Методика содержит инструмент саморазвития и не исчерпывает анализ текста нормативных актов только указанными коррупционными факторами. Так, согласно п. 6 Методики "выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей Методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении".

Приоритетной антикоррупционной оценке должны подлежать нормативные правовые акты, которые связаны со следующими обстоятельствами:

а) принятие должностными лицами решений о перераспределении материально-финансовых ресурсов, в том числе в условиях конкурсных процедур;

б) принятие должностными лицами решений о выдаче или невыдаче разрешений, лицензий и других разрешительных документов;

в) принятие должностными лицами решений о наложении штрафных или иных санкций в результате проведения контрольных мероприятий;

г) принятие конечного решения представителем власти в отношении гражданина в отсутствие какого-либо внешнего контроля;

д) необходимость множественного согласования решения органа власти, получения множества виз и др.

В дальнейшем при осуществлении экспертной работы следует тщательно ознакомиться с содержанием нормативного правового акта и оценить его в целом в системе правового регулирования общественных отношений данного типа и уровня.

В ходе экспертизы на этом этапе необходимо оценить: Антикоррупционные правовые акты Российской Федерации: http://www.pravo.gov.ru

Целесообразность и обоснованность принятия акта;

Соответствие предложенных актом регулятивных механизмов декларируемым целям его принятия;

Социально-политические и социально-экономические последствия его принятия;

Другие обстоятельства, показывающие характер возможного изменения общественных отношений в связи со вступлением данного акта в юридическую силу.

Чрезмерная размытость, нечеткость, неопределенность формулировок, используемых в законодательстве, отсутствие необходимых интерпретационных актов, разъясняющих спорные положения, способствуют возникновению целой группы актов, провоцирующих развитие коррупционных отношений, позволяющих создавать наиболее результативные рентоориентированные схемы поведения субъектов, что особенно характерно для предпринимательской, финансово-кредитной, инвестиционной сфер. С учетом представленных соображений обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания. Эту проблему нужно решать сообща в целях формирования практичного правового института экспертизы на коррупциогенность, делать это в согласованном порядке с Минюстом России. В этой части как представитель научно-образовательного учреждения Минюста России выражаю готовность участия наших специалистов в проработке этих вопросов.