Курсовая работа: Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоу. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления
НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ - ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИКонституция Российской Федерации провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3). Демократия как основа конституционного строя предполагает осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь.
Каково соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления? По мнению В.Ц. Кирова, самоуправление должно интерпретироваться в контексте свободы и демократии. Тенденция к самоуправлению в современных обществах выражена в принципах народного суверенитета и правилах большинства, являющихся основополагающими началами демократического принятия решений, демократического правления . Значимость непосредственной демократии для системы местного самоуправления определяется и тем, что «сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей, или империи, где их сотни миллионов» .
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. «Народ является источником власти в обществе, - писал А. де Токвиль, - однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» .
Сопоставление понятий непосредственной демократии и местного самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократия и самоуправление, и определить их различия.
Единство непосредственной демократии и самоуправления видится в том, что оба института - разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель, состоящая в постепенном переходе к более широкому и эффективному участию граждан в самоуправлении.
Различие непосредственной демократии и местного самоуправления заключается в том, что самоуправление - это прежде всего свойство (качество) местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется «как через выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" от 28 августа 1995 г., с уставами муниципальных образований, так и через другие органы, создаваемые на основании уставов муниципальных образований, через территориальное общественное самоуправление и институты непосредственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает частью организационного механизма, который обеспечивает реализацию этого свойства, заключающее в себе систему форм и способов прямого участия граждан в местном самоуправлении. Иными словами, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия.
Непосредственную демократию можно представить в виде системы, имеющей три уровня: базовые ценности, составляющие содержание, суть непосредственной демократии; механизм реализации и достижения ценностей демократии; конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение.
Содержание непосредственной демократии как подсистемы более общей системы - демократии - составляет совокупность нравственных, политических, правовых ценностей. Авторы, придерживающиеся различных концепций и определяющие демократию как форму государства, политический режим, политическую идеологию, политический процесс, политическое движение, вместе с тем в качестве основополагающих ценностей демократии во всех этих значениях называют обычно власть большинства при уважении прав меньшинства, свободу и политические права личности, равенство индивидов, уважение к правам человека со стороны государства. Эти нравственные и политические ценности получили правовое закрепление в конституциях современных демократических государств и международное признание.
Непосредственная демократия как система ценностей реализует посредством основ конституционного строя, действующих в системе местного самоуправления, - выборности, плюрализма, верховенства пра-
вового закона и прежде всего конституции. Перечень данных институтов позволяет увидеть, что непосредственная демократия осуществляется в основном не бюрократическими, не насильственными, не давящими на человека способами, а теми, которые «повернуты лицом к человеку». Итак, непосредственная демократия как механизм управления представляет собой совокупность институтов, процедур выработки решений, обеспечивающих функционирование всей системы местного самоуправления в соответствии с ценностями демократии, создающих возможность учета мнения местного сообщества по вопросам местной жизни.
Непосредственную демократию можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.
В системе местного самоуправления непосредственную демократию в объективном смысле характеризует совокупность правовых норм, составляющих генеральный институт конституционного права Российской Федерации и регулирующих формы прямого волеизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления.
Непосредственная демократия в субъективном смысле - это право гражданина путем прямого волеизъявления принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Право на участие в местном самоуправлении посредством прямого волеизъявления членов местного сообщества реализуется через группу муниципальных прав публичного характера. «Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом» .
Между непосредственной демократией в объективном смысле и непосредственной демократией в субъективном смысле существует тесная взаимосвязь, органическая зависимость и взаимодействие. Поэтому можно говорить о двух сторонах одного социально-правового явления (объективной и субъективной), вне взаимодействия которых не может существовать и воплощаться в жизнь прямое волеизъявление членов местного сообщества при решении вопросов местного значения. Непосредственная демократия как социально-правовое явление предполагает наличие не только юридических норм, содержащихся в законодательстве и других источниках, но и субъективных прав физических и юридических лиц, их правомочий. Вне субъективных прав участников непосредственной демократии на местном уровне нет реализации общих норм, составляющих непосредственную демократию в объективном смысле.
Правовые нормы, образующие институты непосредственной демократии, можно подразделить на определенные виды. В науке отечественного конституционного права имеется классификация правовых норм, которые чаще всего используются в рамках публичного права . Поскольку непосредственная демократия в объективном смысле является частью публичного права, то эта классификация применима и для норм, составляющих институты такой демократии.
1. Нормы-определения. Они существуют в пределах тематических статей и создаются посредством закрепления нормативного значения понятий в правовых актах, как правило, федерального или регионального (республиканского) уровней. Например, ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. содержит определения терминов, используемых в данном Федеральном законе.
2. Нормы-принципы, регламентирующие исходные начала организации и деятельности субъектов непосредственной демократии. К ним относится ст. 3 Федерального закона от 19 сентября 1997 г., провозглашающая принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
3. Нормы-цели, определяющие ориентиры дальнейшей нормативной регламентации прямого волеизъявления членов местного сообщества по вопросам местного самоуправления.
4. Нормы-запреты, констатирующие недопустимость с правовой точки зрения определенных действий. Так, п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления .
5. Компетенционные нормы, очерчивающие легальные пределы деятельности субъектов прямого волеизъявления членов местного сообщества в системе местного самоуправления. Такова ст. 24 Федерального закона от 19 сентября 1997 г., определяющая статус членов избирательных комиссий, комиссий референдума.
6. Нормы-санкции, устанавливающие формы и пределы ответственности субъектов правоотношений в сфере непосредственной демократии на местном уровне. К числу данных норм представляется возможным отнести ст. 64 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. предусматри-
вающую основания для отмены регистрации кандидата, для отмены решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования по результатам выборов, референдума.
7. Императивные нормы, требующие точного соблюдения установленных ими предписаний и не допускающих отклонения от них. Именно такой является норма п. 2 ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., устанавливающая обязанность органов местного самоуправления дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
8. Нормы-расчеты, определяющие количественные показатели, характеризующие конкретные формы проявления прямого волеизъявления членов местного сообщества по вопросам местного значения. Примером нормы-расчета служит п. 5 ст. 63 Кодекса Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц» от 5 ноября 1999 г., закрепляющая положение о том, что предельная сумма всех расходов кандидата, зарегистрированного кандидата, стороны по проведению голосования за счет средств избирательного, специального фонда не может превышать минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на день официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов, на день регистрации инициативной группы, более чем в 5000 раз при выборах либо отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления с числом зарегистрированных избирателей в муниципальном образовании более 150 тыс. человек.
Предметом непосредственной демократии в объективном смысле являются отношения, возникающие в связи с прямым волеизъявлением граждан по поводу решения вопросов местного значения в системе местного самоуправления.
Правоотношения, составляющие предмет институтов непосредственной демократии, можно рассматривать в широком и узком смысле, выделив два их вида по отношению к юридическим нормам. «Под правоотношением в широком смысле понимается объективно возникающая до закона особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством. Под правоотношением в узком смысле слова понимается разновидность социального отношения, урегулированного юридической нормой, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, гарантированном и охраняемом государством в лице его орга-
нов. Иными словами, под правоотношением этого вида понимается юридическая норма в действии .
Правоотношения в широком смысле слова составляют основу фактических институтов непосредственной демократии. Они, как уже отмечалось, возникают до закона, «служат источником юридических норм, т.е. формируют общественную, а значит, и государственную волю» . Правоотношения в узком смысле слова, возникающие на основе юридических норм, реализуют государственную волю (акты Российской Федерации и ее субъектов) или общественную волю (акты органов местного самоуправления), носят общий (безличный) характер, гарантируются и охраняются государством. Они составляют основу юридических институтов непосредственной демократии.
Виды правоотношений, возникающих на основе норм, которые составляют непосредственную демократию в объективном смысле, можно выделить с учетом оснований классификации.
В зависимости от предмета правового регулирования они подразделяются на отношения в сфере проведения: местных выборов, местного референдума; собраний (сходов) граждан; собраний и публичных манифестаций; отчетов и досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления; петиций, народной правотворческой инициативы.
По характеру норм, регулирующих отношения в сфере прямого волеизъявления граждан, они делятся на материально-правовые и процессуальные. Материальные правоотношения возникают на основе норм материального права. В них реализуется содержание прав и обязанностей. Процессуальные правоотношения порождаются процессуальными нормами и предусматривают процедуру реализации прав и обязанностей субъектов.
Отношения, составляющие предмет непосредственной демократии в объективном смысле, могут быть общими и конкретными. В основе общих правоотношений лежат конституционные к иные нормы, определяющие муниципальные права и свободы членов местного сообщества. Они представляют собой правовое состояние. Конкретные правоотношения возникают при реализации определенных муниципальных прав и свобод членов местного сообщества.
Прежде всего это публичный характер таких отношений. Ярким примером могут служить отношения, возникающие в процессе местных выборов, местного референдума, проведения публичных манифестаций.
Кроме того, отношения, составляющие предмет непосредственной демократии в объективном смысле, по своей природе двусторонние. И одной стороной всегда выступает субъект властных полномочий, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть их гарантом. Непререкаем конституционный императив: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). «Они (права и свободы человека и гражданина. -Л. Я.) определяют... деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).
Методом непосредственной демократии в объективном смысле является основной метод публичного права - императивный. Ю.А. Тихомиров выделяет несколько признаков, характеризующих природу императивного метода. Они применимы и к непосредственной демократии.
А. В первую очередь это формирование и использование властеотношений, когда субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. Однако у адресата существует возможность влиять на принятие публичного акта посредством участия в обеспечении проекта решения. Примером может служить ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляющая право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию) .
Б. Субъекты отношений прямого волеизъявления при осуществлении местного самоуправления связаны законами; сфера, порядок их деятельности очерчены правовыми рамками. Таков, к примеру, п. 3 ст. 27 Федерального закона от 19 сентября 1997г., устанавливающий, что «избирательная комиссия, комиссия референдума правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава».
В. Для правового регулирования в сфере прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления характерно позитивное обязывание, заключающееся в возложении на представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, избирательные ко-
миссии и других аналогичных субъектов правоотношения обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. В качестве примера можно привести норму п. 7 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., в соответствии с которой «избирательная комиссия, комиссия референдума по требованию любого члена соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума обязана проводить голосование по вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым избирательной комиссией, комиссией референдума на заседании в соответствии и с утвержденной повесткой дня».
Г. Императивный метод правового регулирования в сфере прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления иногда предусматривает запреты каких-либо действий. Он определяет меру возможного неправомерного поведения и предостерегает субъектов права от вторжения в эту сферу. Подобный способ воздействия обусловлен необходимостью обеспечить публичные интересы членов местного сообщества. Так, п. 10 ст. 24 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. закрепляет, что «член избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающий на постоянной (штатной) основе, не может замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».
Д. Для непосредственной демократии в объективном смысле как разновидности публичного права характерно сочетание убеждения и принуждения.
Убеждение осуществляется посредством методов косвенного воздействия, позволяющих содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации, управомочивать их совершать широкий круг действий, стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов поведения. Здесь иллюстрацией может служить предписание п. 2 ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. о праве граждан Российской Федерации, общественных объединений, политических партий в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (за список кандидатов или против него), за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум.
Метод прямого воздействия означает наличие в нормах предписаний директивного характера, не дающих адресатам широкого выбора вариантов решений и действий. В частности, норма п. 7 ст. 20 Федераль-
ного закона от 19 сентября 1997 г. устанавливает, что списки избирательных участков должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования на выборах.
Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; местные выборы; местные обсуждения; народную правотворческую инициативу; досрочный отзыв избирателями членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания (сходы) граждан по месту жительства; обращения граждан в органы местного самоуправления и общественные объединения; петиции; отчеты членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями; митинги, демонстрации, уличные шествия и пикетирование. В данный перечень институтов непосредственной демократии не вошли наказы избирателей ввиду того, что они теперь не предусматриваются федеральным законодательством и законодательством большинства субъектов Российской Федерации, в результате чего они используются в практике отношений местных органов самоуправления и населения муниципального образования крайне редко.
Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления играют важную роль.
Во-первых, это одна из правовых форм опосредования общественных отношений между органами местного самоуправления и гражданами по участию в управлении делами местного сообщества. При помощи таких институтов непосредственной демократии, как выборы, собрания населения, и ряда других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления, его органов.
Во-вторых, некоторые институты непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и т.п.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.
В-третьих, отдельные институты непосредственной демократии (отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан по месту жительства и др.) - необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, и в этом качестве они являются неотъемлемой частью представительной демократии в системе местного самоуправления. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через институты непосредственной демократии, обеспечивается возможность органов местного самоуправления
оперативно реагировать на экономические, социальные потребности отдельных граждан, коллективов и общественных объединений.
Институт непосредственной демократии может считаться сложившимся лишь тогда, когда его жизнеспособность, полезность и необходимость подтверждены длительной общественной практикой. Признаком тех институтов непосредственной демократии, которые лишь через длительное время получают правовую регламентацию, служат прочное закрепление в общественном сознании и понимание их необходимости, социальной ценности, что способно даже заменять формально юридическую общеобязательность, устанавливаемую правовыми нормами.
Развитие институтов непосредственной демократии протекает и экстенсивно, и интенсивно.
Экстенсивное их развитие означает расширение демократических прав и свобод российских граждан, связанных с закреплением в Конституции Российской Федерации и текущем законодательстве более широкого круга демократических прав и свобод российских граждан, с восприятием общепризнанных принципов и норм международного права, с укреплением и совершенствованием гарантий и механизма их реализации.
Интенсивное развитие институтов непосредственной демократии предполагает расширение политического участия граждан в решении вопросов местного значения. Без развития реальной активности граждан, без постоянного расширения состава лиц, на деле участвующих в осуществлении местного самоуправления, и повышения эффективности этого участия все институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления останутся лишь формами, будут характеризовать возможности, но не саму общественно-политическую реальность. Говоря об интенсивном развитии институтов непосредственной демократии, следует отметить наличие пределов демократизации в плане расширения политического участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Под формами непосредственной демократии в системе местного самоуправления следует понимать группы отношений, складывающихся между жителями муниципального образования , с одной стороны, и органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти , с другой, при проведении выборов , местных референдумов , сходов, собраний, конференций, опросов, публичных слушаний, митингов, демонстраций и т. д.
Все формы непосредственной демократии составляют социальную основу местного самоуправления и являются в этой связи составными элементами институтов муниципального права . Одной из сторон в отношениях прямой демократии в любом случае выступают граждане , жители муниципального образования.
В результате использования обозначенных в законах форм путем волеизъявления граждане осуществляют свои властные полномочия и формируют органы, которые затем также осуществляют властные функции. Следовательно, социальная основа в основном раскрывается с помощью форм непосредственной демократии, о которых речь пойдет дальше.
Местный референдум
Впервые в нашей стране термин «местный референдум » как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Понятие «референдум» (от лат. referendum) - прямое волеизъявление граждан , осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни. Референдумы по масштабу бывают всенародные, охватывающие территорию всей страны, и локальные, имеющие распространение на определенной части территории.
Воля всего народа находит свое выражение при решении важнейших вопросов общественной жизни на всенародных референдумах. Граждане, проживающие на территории муниципального образования , выражают свою волю посредством местного референдума. Следует заметить, что разным является объем полномочий референдумов. Так, на всенародном референдуме в 1993 г. многонациональный народ России принял Конституцию страны. Эту задачу вправе решать только народ всей страны. Что касается местных референдумов, то они имеют локальный характер и ограничены решением задач местного значения.
В законодательстве используются различные определения понятия «местный референдум».
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) (ст. 2) местный референдум определен как голосование граждан по вопросам местного значения. Здесь диапазон влияния референдума ограничен вопросами местного значения. При этом слово «важным» не используется, как в предыдущем Законе.
В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) не закреплено определение понятия «местный референдум».
Институт местного референдума, как и другие формы осуществления местного самоуправления, обладает отличительными признаками.
Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами власти . Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.
Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.
Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.
Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения.
Учитывая отличительные признаки местного референдума как одного из институтов реализации принципа народовластия , можно дать следующее его определение.
Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, по решению (обязательный референдум) или обсуждению (консультативный референдум) задач местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами , уставами муниципальных образований.
Виды местных референдумов. Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.
Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений, т. е. решение граждан, принятое на референдуме, имеет обязательный характер. Такая норма закреплена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В соответствии со ст. 61 указанного Закона «решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении».
Консультативный референдум, наряду с обязательным, не имеет такого широкого распространения.
Конституция Российской Федерации предусматривает такую форму осуществления местного самоуправления, как учет мнения населения. В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции «изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускаются с учетом мнения населения соответствующих территорий». Обеспечить объективный учет мнения в пределах, например, городского района, города с районным делением практически не представляется возможным без проведения консультативного референдума. Провести сходы и собрания граждан в районе с населением 100 тысяч и более человек практически невозможно. Что касается социологических опросов, то они не всегда могут быть использованы для организации управления в сравнительно крупных муниципальных образованиях. К тому же это выборочная форма учета мнения. Право же на местное самоуправление имеют в равной степени все граждане, проживающие в пределах муниципального образования.
Федеральное законодательство не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Однако оно их и не запрещает.
Принципы проведения референдумов. Принципы проведения местных референдумов установлены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. В Законе учтены принципы гласности и законности .
Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Аналогичные принципы нашли закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общем виде они нашли отражение в конституциях республик , уставах краев, областей, автономной области, автономных округов. Сравнительный анализ принципов, установленных федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, свидетельствует о их единообразии.
В законодательстве наблюдаются два способа закрепления принципов подготовки и проведения местных референдумов. В законах о местном самоуправлении они содержатся, как правило, в статьях о местном референдуме. В специальных законах о местных референдумах они выделены в самостоятельные статьи или размещены по всему тексту закона. Рассмотрим принципы каждый в отдельности.
1. Право граждан на участие в местном референдуме закреплено в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действий по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям .
Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом лишения свободы по приговору суда.
2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.
Принцип непосредственного участия граждан в местных референдумах предусмотрен в законах о местном референдуме, о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, принявших эти законы, в уставах муниципальных образований. Данный принцип как форма выражения власти сообщества граждан основывается на конституционных нормах о народовластии и, следовательно, обеспечивает наивысший авторитет решений, принимаемых на местном референдуме.
Развитие конституционного принципа о непосредственном участии граждан в осуществлении власти на всех уровнях, в том числе и в системе местного самоуправления, естественно, будет способствовать развитию инициативы граждан, активизации их позиций в построении гражданского общества . Непосредственное участие граждан в местном референдуме позволяет им осознать результат собственноручно принятых решений по тем или иным вопросам местной жизни, развивает интерес к проблемам местной жизни, к развитию территории. Кроме того, непосредственное участие призвано обеспечить повышение уровня правовой культуры каждого участника референдума, развить способность к осуществлению власти и управления.
3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме. Новый Закон «Об общих принципах…» не предусматривает такого принципа. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме» .
Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.
4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений .
В соответствии с ч. 6 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) голосование на местном референдуме осуществляется тайно , контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Для обеспечения тайного голосования в помещении для голосования размещаются кабины или иные специально оборудованные места, т. е. создаются условия для обеспечения тайного голосования. Принцип тайного голосования и механизм его осуществления закреплен и более подробно раскрыт в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», специальных законах о местном референдуме субъектов Российской Федерации, а иногда в уставах муниципальных образований.
6. Принцип гласности при подготовке и проведении местного референдума имеет важное значение. Он закреплен в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок подготовки и проведения референдумов.
Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто, и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.
7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законность выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы , , должностных лиц, различные организации, объединения. Статья 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе , провозглашает, что органы государственной власти , органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Обеспечение законности при подготовке и проведении местного референдума означает, что:
а) подготовка и проведение местного референдума должны осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
б) нормативные правовые и другие акты, издаваемые в связи с проведением местного референдума органами местного самоуправления, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти , должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и принятым в соответствии с ними уставам муниципальных образований;
в) требованиям закона должны быть подчинены действия всех субъектов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, в том числе и граждан.
Принцип законности действует тогда, когда за его реализацией осуществляется контроль. За соблюдением законов при проведении местного референдума контроль осуществляют органы местного самоуправления, органы государственной власти и сами граждане муниципальных образований, представители политических партий , иных общественных организаций и движений, инициативных групп по проведению местного референдума, депутаты представительных органов различных уровней. Кроме того, комиссия по проведению местного референдума контролирует деятельность участковых комиссий в части соблюдения закона о местном референдуме. Данный перечень субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности, установлен в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Изучение принципов подготовки и проведения местных референдумов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, свидетельствует о сформировавшейся концепции единообразия этих принципов и об их взаимодействии между собой.
Единство принципов, на которых базируется осуществление форм непосредственной демократии, предназначенных для организации управления общественными процессами, создает благоприятные предпосылки для укрепления связей граждан и государства , центра и регионов. Следует заметить, что единство принципов - явление не случайное. Оно основано на единстве власти многонационального народа Российской Федерации, являющейся фундаментом реальной демократии.
Назначение местного референдума. Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), принимается представительным органом местного самоуправления.
Инициативой по проведению местного референдума согласно ст. 22 указанного Закона обладают:
- представительный орган совместно с главой местной администрации;
- граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования;
- избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, которые зарегистрированы в порядке и в сроки , установленные федеральным законом.
Условием назначения местного референдума по инициативе избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в п. 2 ч. 3 ст. 22, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в п. 2 ч. 3 ст. 22, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.
Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта избирательной комиссии, субъекта РФ или прокурора . Если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, указанным в решении суда.
Комиссии местного референдума. Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссии референдума формируются представительным органом местного самоуправления. Формирование комиссии референдума осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства , работы, службы, учебы.
Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 1/3 состава комиссии референдума на основе поступивших предложений каждого из объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. Аналогичный порядок формирования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Участковые комиссии по проведению референдума формируются в том же порядке, что и комиссии местного референдума. В 16 субъектах Российской Федерации, где проводились местные референдумы, на которых приняты уставы муниципальных образований, в состав участковых комиссий референдума включалось от 5 до 15 человек. Их формирование осуществлялось в одних регионах представительными органами местного самоуправления по предложению общественных объединений, собраний граждан по месту работы, службы, учебы, жительства, в других комиссии местного референдума назначали членов участковых комиссий, в третьих - использовался и тот, и другой порядок.
Полномочия комиссий по проведению референдума. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации о местном референдуме полномочия комиссий по проведению местного референдума возникают с момента их образования.
Прекращаются полномочия комиссии по проведению местного референдума согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 13 ст. 23) через 10 дней со дня опубликования результатов референдума.
Наличие органов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, механизм осуществления подготовки и проведения референдума свидетельствуют о глубине демократических начал, содержащихся в этой форме осуществления прямого народовластия. И внутреннее его содержание, и внешнее проявление дают основание сделать вывод о том, что это одна из главнейших основ конституционного строя в Российской Федерации, от реализации которой во многом зависит судьба демократических преобразований в целом.
При проведении местного референдума, равно как и выборов , территория муниципального образования делится на участки, которые образуются из расчета не более чем 3 тысячи участников референдума на каждом участке не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Такая норма предусмотрена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 2 ст. 20). Данный Закон устанавливает только верхнюю планку численности участников референдума, проживающих на территории участка. Участки образуются, как правило, главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления с учетом местных условий с целью создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме в пределах границ муниципального образования. Границы участков местного референдума могут совпадать с границами избирательных участков.
Списки граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, составляются по каждому участку референдума участковой комиссией по проведению референдума и подписываются ее председателем и секретарем. Составление списков осуществляется на основе данных, представляемых главой муниципального образования.
В списки включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения референдума правом участия в нем и проживающие на день голосования в данном муниципальном образовании.
В списки участников местного референдума, согласно международным договорам Российской Федерации и соответствующим им федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, включаются иностранные граждане , достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не включаются в списки граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Не подлежат включению в списки военнослужащие , проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования. Список составляется в двух экземплярах.
Гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, может быть включен не более чем в один список.
Списки представляются для всеобщего ознакомления в помещении участковой комиссии по проведению местного референдума за 20 дней до голосования. Соответствующие положения содержатся в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Гражданин имеет право заявить в участковую комиссию, комиссию по проведению местного референдума о невключении его в список участников референдума, о любой ошибке или неточности в списке участников референдума. Соответствующая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования устранить ошибку или неточность и дать заявителю письменный ответ. Решение комиссии может быть обжаловано в суде в случае отклонения требования гражданина о включении его в список участников референдума.
Голосование на местном референдуме проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законом субъектов Российской Федерации о местном референдуме или уставом муниципального образования.
Голосование является тайным. Каждый гражданин, имеющий право на участие в местном референдуме, голосует лично. Голосование за других лиц не допускается. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине для тайного голосования. Гражданин, который не может это сделать сам, вправе по своему выбору пригласить в кабину другое лицо, не являющееся членом участковой комиссии или наблюдателем. Заполненный бюллетень гражданин опускает в ящик для голосования.
В тех случаях, когда граждане, имеющие право участвовать в референдуме, не могут по уважительным причинам прибыть на участок для голосования, участковая комиссия при наличии их письменного заявления поручает двум (или более) членам комиссии организовать голосование по месту нахождения этих граждан.
Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума. Решение по вынесенным на местный референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Итоги референдума доводятся до сведения населения через средства массовой информации или иным способом в сроки, определенные законами о местном референдуме субъектов Российской Федерации.
Принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме.
Институт местного референдума сочетает в себе элементы единства и многообразия. Основные положения законов о местном референдуме субъектов Российской Федерации соответствуют федеральному законодательству. Можно ли сегодня считать, что законодательная база для этого института уже создана и действует? Нормативная база в большинстве субъектов Российской Федерации создана. Есть и практика реализации прямого волеизъявления граждан муниципальных образований.
Местные референдумы были проведены в 24 субъектах Российской Федерации. В ряде муниципальных образований (2 %) на них были приняты уставы.
В Курской области, например, местные референдумы были проведены в 510 территориях по обсуждению положений уставов о порядке формирования муниципальных органов, их наименованиях и структуре. Только в одном муниципальном образовании (сельсовете) местный референдум не состоялся. В 16 муниципальных образованиях граждане проголосовали против уставов. На остальных территориях уставы были одобрены.
В Астраханской, Мурманской, Рязанской областях, Еврейской автономной области прямым волеизъявлением граждан были решены вопросы об организации муниципальных образований на соответствующих территориях. В сельских населенных пунктах Алтайского края на всеобщее голосование был вынесен вопрос о целесообразности вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот.
В результате 80 % граждан муниципальных образований высказались против такого предложения. Можно привести и другие примеры активного участия в местных референдумах. Это свидетельствует о том, что этап становления института местного референдума состоялся, конституционные нормы о прямом волеизъявлении граждан находят конкретное воплощение в жизни. Люди стали постепенно осознавать свою роль в управлении общественными делами местного значения. Возрождение инициативы граждан в решении задач местного значения дает основание сделать вывод о том, что в ближайшем будущем она окажет существенное влияние на все сферы общественных отношений не только в масштабе отдельно взятых муниципальных образований, но и в масштабе всей страны. Ибо муниципальные образования - это элементы единого целого - многонациональной России.
С учетом понятия и структуры системы муниципального права местный референдум представляет собой институт муниципального права в силу того, что элементами местного референдума являются группы норм и регулируемых ими отношений, складывающихся при осуществлении прямой демократии жителями муниципального образования. Эти отношения формируются между органами местного самоуправления и жителями, между органами местного самоуправления и должностными лицами, между должностными лицами и жителями муниципального образования, между государственными органами и жителями муниципального образования и т. д. Эти отношения регулируются нормами права , принимаемыми на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, муниципально-правовой институт местного референдума есть совместный продукт муниципальной власти и власти государственной, равно как и другие муниципально-правовые институты.
Выборы в системе местного самоуправления
Второй важнейшей формой непосредственного волеизъявления граждан являются выборы и должностных лиц местного самоуправления .
Выборы в системе местного самоуправления предназначены для формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования , в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства .
Выбирая депутатов, а также глав муниципального образования из числа сограждан, избиратели определяют свой выбор в деле организации управления на своей территории. От этого выбора во многом зависит судьба каждого гражданина и судьба муниципального образования в целом.
Состав представительных органов зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.
Законодательную основу составляют: Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Принципы проведения выборов закреплены как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации , регулирующих отношения в системе местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборы в системе местного самоуправления проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Принципы проведения выборов органов местного самоуправления - и выборных должностных лиц закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Они те же, что и при проведении местного референдума: равное право граждан на участие в выборах при достижении возраста, установленного законодательством; непосредственное участие граждан в голосовании; добровольное участие граждан в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; свободное волеизъявление граждан при голосовании; тайное голосование граждан; гласность проведения выборов; законность при проведении выборов.
Все граждане, достигшие возраста 18 лет, вправе избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Главой исполнительно-распорядительной власти муниципального образования может быть избран гражданин, которому исполнился на день выборов 21 год.
Закон не допускает ограничения пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Такие ограничения могут быть установлены только Конституцией Российской Федерации . Гражданин вправе избирать и быть избранным в органы местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства , отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям . Не обладают активным правом лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В основном законодательство о выборах и практика их проведения свидетельствуют о том, что названные принципы соблюдаются.
Что касается принципов добровольного участия и свободного волеизъявления граждан, тайного голосования, гласности и законности, то их содержание совпадает с содержанием и при проведении выборов, и при проведении местного референдума.
Назначение выборов осуществляют представительные органы местного самоуправления, а также в определенных случаях, предусмотренных федеральным законом, - избирательная комиссия муниципального образования или суд.
Списки избирателей составляются на основании данных регистрации граждан, обладающих активным избирательным правом, представленных главой муниципального образования или уполномоченным на то органом. Как правило, списки избирателей составляются участковыми избирательными комиссиями.
В списки избирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с ч. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане , достигшие возраста 18 лет, не ограниченные в избирательных правах и проживающие постоянно или преимущественно на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. После закрепления этой нормы в федеральном законе в законодательство субъектов Российской Федерации были внесены такие изменения.
Не включаются в списки избирателей муниципального образования военнослужащие , проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях, учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если они до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования.
Списки избирателей после их составления представляются для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Такие сроки предусматривает федеральный закон. Законы субъектов Российской Федерации о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления увеличивают эти сроки в основном от 20 до 30 дней. Ознакомление со списками избирателей проводится в помещении участковой избирательной комиссии. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе ознакомиться со списками избирателей и при необходимости заявить в участковую избирательную комиссию свои претензии, которые могут быть основаны на невключении гражданина в списки избирателей по данному участку, на допущенных ошибках, имеющихся в данный момент об избирателе, и т. д. Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление избирателя и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. При этом заявление должно быть рассмотрено в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования. Если избиратель считает, что решение участковой избирательной комиссии является незаконным или необоснованным, он имеет право на обращение в вышестоящую избирательную комиссию или в суд общей юрисдикции.
Суд обязан рассмотреть заявление в течение трех дней, а в день голосования немедленно, и принять соответствующее решение.
В соответствии с федеральным законом и законами субъектов - Российской Федерации для проведения муниципальных выборов образуются избирательные округа на основании данных, представляемых органами или должностными лицами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются территориальной избирательной комиссией муниципального образования и утверждаются, как правило, представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Следует заметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные участки образуются главой муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня голосования.
Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания.
Избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке. Это требование может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации.
Для организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления образуются избирательные комиссии.
При проведении выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления образуются территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. При проведении выборов глав муниципальных образований в небольших муниципальных образованиях окружные комиссии могут не образовываться. Эти вопросы решаются в субъектах Российской Федерации исходя из местных условий и особенностей, из нагрузки на территориальные избирательные комиссии.
Территориальные и окружные избирательные комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава выборным органом местного самоуправления. Предложения по формированию участковых избирательных комиссий вносятся теми же субъектами, кроме избирательных комиссий предыдущего состава.
Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной трети состава всех названных комиссий на основе предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительном органе местного самоуправления. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ч. 2 ст. 23 предусматривает, что от каждого избирательного блока, избирательного объединения может быть назначено в эти комиссии только по одному представителю. На основании ч. 10 этой статьи сроки полномочий территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления предусматриваются законами субъектов Российской Федерации. Они, как правило, создаются на период подготовки и проведения выборов. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае срок полномочий территориальной избирательной комиссии не может быть более пяти лет и менее срока полномочий представительного органа местного самоуправления.
Полномочия участковой избирательной комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если на ее действия не поступили жалобы в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. В последнем случае участковая избирательная комиссия работает до завершения рассмотрения жалобы.
В соответствии с действующим законодательством о выборах органов местного самоуправления каждая избирательная комиссия наделена конкретными полномочиями. Деятельность территориальной избирательной комиссии ограничена рамками муниципального образования.
Не ограничивается законодатель и перечнем названных нами избирательных комиссий. В ряде случаев законы о выборах органов местного самоуправления предусматривают образование районных территориальных избирательных комиссий, которые координируют деятельность избирательных комиссий муниципальных образований, обобщают итоги выборов на основе данных муниципальных избирательных комиссий.
В г. Москве наряду с территориальными, окружными и участковыми комиссиями создается городская избирательная комиссия, которая согласно ст. 9 Закона г. Москвы «О выборах советников районного собрания в городе Москве» наделена весьма обширными полномочиями.
Комиссия осуществляет свою деятельность коллегиально, путем проведения заседаний. На заседаниях комиссий вправе присутствовать кандидаты в депутаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и блоков, средств массовой информации. По рассматриваемым вопросам избирательные комиссии принимают решения, как правило, простым большинством от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса, и они подписываются председателем и секретарем комиссии.
Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности органов местного самоуправления начинается с момента образования избирательных комиссий и продолжается не менее 20 дней. Заканчивается выдвижение кандидатов не менее чем за 30 дней до дня выборов.
Выдвижение кандидатов избирательными объединениями. Избирательными объединениями при выборах органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления являются зарегистрированные в установленном порядке местные отделения общефедеральных и региональных избирательных объединений, их блоки, а также местные (муниципальные) избирательные объединения, уставы которых предусматривают право на участие в выборах органов местного самоуправления.
Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательного объединения принимается на собрании его местного отделения и на собрании местного (муниципального) избирательного объединения путем тайного голосования.
При выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам избирательные объединения и блоки вправе выдвигать по одному кандидату в каждом округе (в том числе по единому многомандатному округу) при выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.
При выдвижении кандидатов по многомандатным избирательным округам, а также в случае проведения выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системам избирательные объединения и блоки выдвигают списки кандидатов по количеству мандатов.
Выдвижение кандидатов избирателями осуществляется либо инициативной группой, либо путем самовыдвижения.
Инициативная группа в письменной форме уведомляет окружную избирательную комиссию о своей инициативе. В уведомлении должны быть указаны фамилия, имя, отчество кандидата, дата рождения, место работы, занимаемая должность и место жительства кандидата. К заявлению должны быть приложены протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата, список присутствующих на собрании граждан, решение о назначении уполномоченного инициативной группы избирателей.
Подписные листы изготавливаются инициаторами сбора подписей по форме, установленной законами о выборах органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. В каждом подписном листе указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий), место жительства кандидата и наименование избирательного округа, в котором он выдвигается.
Регистрация кандидатов в депутаты осуществляется окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков уполномоченные их представители представляют в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов: подписные листы в поддержку кандидатов в депутаты; данные о кандидате; заявление кандидата о его согласии баллотироваться по данному округу; копию свидетельства о регистрации избирательного объединения, его устав; решение об образовании на территории субъекта РФ отделений общефедеральных партий, движений, объединений; оформленную в установленном порядке доверенность уполномоченного представителя избирательного объединения.
Уполномоченные представители избирательных блоков одновременно с подписными листами представляют в окружную избирательную комиссию решения общественных объединений о создании избирательного блока, решение совместного съезда (конференции) блока, на котором были выдвинуты кандидаты.
Кандидат, выдвинутый непосредственно избирателями округа, представляет в окружную избирательную комиссию не позднее чем за 30 дней до дня выборов подписные листы и личное заявление о согласии баллотироваться по данному избирательному округу.
Окружная избирательная комиссия проверяет документы и принимает решение о регистрации кандидата в депутаты либо об отказе в регистрации.
Решение окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в территориальную избирательную комиссию или в суд.
Вопросы об отказе в регистрации кандидатов в депутаты или кандидатов на пост главы муниципального образования все чаще становятся предметом рассмотрения в судах. Так, Ирбитская городская избирательная комиссия (Свердловская область) отказала в регистрации одному из кандидатов на пост главы города Ирбита.
Основанием для отказа явилось недостаточное, по мнению комиссии, количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения гражданки С. кандидатом на пост главы города. Для регистрации в избирательную комиссию было представлено 1056 подписей, из которых 557 комиссия признала недействительными, а оставшихся подписей якобы не хватало до необходимого количества.
Решение комиссии об отказе в регистрации было обжаловано в суд, который установил, что избирательная комиссия не в полной мере выполнила закон в части проверки подписных листов и подписей избирателей. Вместо конкретных фактов комиссия в качестве доказательств использовала свои сомнения в достоверности подписей, что недопустимо. Суд отменил решение комиссии и восстановил нарушенное право гражданки С, выдвинутой кандидатом на пост главы города.
Если после завершения срока регистрации кандидатов в избирательном округе остается один кандидат или не зарегистрировано ни одного кандидата, в этом округе выборы откладываются решением территориальной комиссии на срок, установленный законодательством о выборах органов местного самоуправления. В Нижегородской области этот срок составляет 12 недель. В г. Москве в таком случае на две недели продлеваются сроки выдвижения кандидатов в депутаты, сбор подписей и регистрация кандидатов. Каждому кандидату выдается удостоверение.
Кандидат в депутаты в главы местного самоуправления вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру, поставив в известность об этом окружную (территориальную) избирательную комиссию. При этом заявление кандидата о снятии своей кандидатуры оформляется в письменном виде.
Законодательство закрепляет за кандидатами равные права и обязанности. Кандидаты после регистрации по их личному заявлению освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. Работодатель обязан предоставить кандидату по его желанию неоплачиваемый отпуск с момента регистрации его в качестве кандидата до момента опубликования результатов выборов.
В течение этого срока кандидату выплачивается единовременная денежная компенсация в размерах, предусмотренных законами о выборах субъектов Российской Федерации.
Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен на другую работу по инициативе администрации без его согласия.
Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности , арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия на привлечение к уголовной ответственности, арест прокурор обязан поставить в известность окружную избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.
Кандидаты вправе иметь доверенных лиц, регистрируемых окружной избирательной комиссией, которая зарегистрировала кандидата в депутаты. Доверенные лица получают удостоверение и оказывают кандидату содействие в ведении избирательной кампании. Они также имеют право на неоплачиваемый отпуск.
Важнейшим средством при проведении выборов является агитация. Предвыборная агитация гарантируется государством и может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий в виде собраний, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных материалов и публикаций и т. д.
Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, «за» или «против» любого зарегистрированного кандидата.
Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Контроль за выполнением этих условий осуществляют окружные и территориальные избирательные комиссии.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата и прекращается в 0 часов за сутки до дня голосования. Сроки проведения агитации на телерадиовещании определяются законодательством субъектов Российской Федерации.
Средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации. Это означает, что если одному кандидату предоставлена возможность выступить по местному радио в течение двух часов, то и остальные кандидаты вправе потребовать о предоставлении им такого же эфирного времени.
Финансирование выборов осуществляется из средств местного бюджета . Эти средства поступают в территориальную избирательную комиссию, которая распределяет их по окружным и участковым избирательным комиссиям.
Окружные и участковые избирательные комиссии представляют территориальной комиссии отчет о расходовании средств. В свою очередь территориальная избирательная комиссия отчитывается перед органом местного самоуправления, которым были выделены денежные средства .
В ходе проведения выборов в органы местного самоуправления финансирование осуществляется за счет местных бюджетов . В некоторых законах о выборах предусматривается помощь из бюджета субъектов Российской Федерации.
Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается законами субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления. Как правило, голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени. О времени и месте голосования территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом. Избирателям могут быть направлены информационные материалы о дне голосования по месту жительства или работы.
Каждый избиратель голосует лично. Голосование проводится в помещении избирательного участка в том же порядке, что и при проведении местного референдума. После окончания голосования участковая избирательная комиссия проводит подсчет голосов по каждому кандидату. Итоги голосования рассматриваются на заседании участковой комиссии и вносятся в протокол участковой избирательной комиссии. Протокол подписывается всеми членами участковой избирательной комиссии.
Протокол составляется не менее чем в трех экземплярах. Один экземпляр представляется в окружную избирательную комиссию, второй - на хранение в территориальную избирательную комиссию. Третий экземпляр предназначен для ознакомления избирателей, инициативных групп с результатами голосования по данному участку.
Окружная избирательная комиссия на основе протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования путем сложения содержащихся в них данных устанавливает результаты выборов по данному избирательному округу и включает их в составляемый ею протокол.
В протокол окружной избирательной комиссии, дополнительно ко всем требованиям, предъявляемым к протоколу участковой избирательной комиссии, включаются данные о количестве участковых избирательных комиссий, о количестве поступивших протоколов участковых избирательных комиссий. В протоколе указывается одно из следующих решений:
- признание кандидата избранным депутатом;
- признание выборов по избирательному округу недействительными;
- признание выборов по избирательному округу несостоявшимися.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном количестве полученных кандидатами голосов в г. Москве избранным считается кандидат, в поддержку которого было собрано наибольшее число подписей избирателей. При равенстве числа подписей избирателей избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее других. В Нижегородской области при равенстве голосов считается избранным кандидат, зарегистрированный раньше. В Ленинградской области при равенстве голосов, поданных избирателями, проводится повторное голосование по этим кандидатам.
Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному округу недействительными, если допущенные при их проведении нарушения закона о выборах не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Окружная избирательная комиссия признает выборы по данному избирательному округу несостоявшимися:
а) если в выборах приняло участие менее 25 % зарегистрированных избирателей;
б) если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает число голосов, поданных за депутата, получившего наибольшее число голосов.
Факты, когда выборы были признаны несостоявшимися в связи с низкой явкой избирателей, имели место в городах Абакане и Саяногорске Республики Хакасия, а также в городе Калуге.
Протокол окружной избирательной комиссии представляется в территориальную избирательную комиссию муниципального образования.
Окружные, территориальные избирательные комиссии после установления результатов голосования информируют о них избирателей через средства массовой информации или иным способом.
Выборы органов местного самоуправления в системе муниципального права можно рассматривать в качестве его института. Структурно данный институт состоит из групп однородных норм, которые регулируют отношения, складывающиеся между жителями муниципального образования и кандидатами для избрания в представительные органы местного самоуправления и на должности главы муниципального образования, между жителями и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, должностными лицами местного самоуправления.
Институт выборов - это совокупность норм муниципального права , регулирующих отношения, складывающиеся по поводу формирования представительных органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления.
Данный институт является также продуктом совместной деятельности муниципальных сообществ и государства, так как нормы о выборах формируются на уровнях Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления
Принцип добровольного участия граждан в сходе означает, что каждый гражданин решает самостоятельно, участвовать ему или не участвовать в проводимом сходе. Никто не может принудить граждан к участию или запретить им участвовать в сходе.
Принцип свободного участия граждан в сходе означает, что граждане принимают решение путем свободного волеизъявления, в силу своих внутренних убеждений. При голосовании по тем или иным вопросам участник схода ни от кого не зависит в своем решении. Попытки принудить гражданина голосовать в угоду кому-либо являются незаконными.
Гласность служит непреложным правилом такого массового мероприятия, как сход граждан. Принцип гласности реализуется в данном случае на трех этапах: подготовки схода, проведения и опубликования результатов проведенного схода.
Перед проведением схода уполномоченный на то орган делает объявление в местной печати, по радио, на досках объявлений, в местах наибольшего присутствия граждан о предстоящем сходе. В объявлении указываются муниципальное образование, в котором проводится сход, дата, время и место (адрес) его проведения, а также вопросы, которые предстоит обсудить участникам.
Сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут быть приглашены руководители предприятий , учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.
Присутствие руководителей на сходах дает им возможность более глубоко вникнуть в проблемы местного значения, а также каждого жителя в отдельности. Особенно это касается территорий с напряженной экологической обстановкой и слабой инфраструктурой местного хозяйства.
Итоги проведения сходов, согласно федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации и уставам ряда муниципальных образований, подлежат опубликованию в местной печати или должны быть доведены до сведения населения иным способом.
Распространением информации занимаются, как правило, местные радиоузлы, местные газеты. В отдельных местностях решения сходов размещаются на листовках и распространяются в домах культуры, клубах, предприятиях торговли и т. д.
Решения, принятые сходом граждан, могут быть отменены самим сходом граждан или судом.
Таковы основные принципы организации и деятельности сходов граждан. Они имеют сходство с принципами местного референдума и выборов в органы местного самоуправления.
Собрание (сход) граждан проводится либо по инициативе органов местного самоуправления, либо по инициативе жителей, если на его проведении настаивает не менее 10 % граждан, проживающих на данной территории и имеющих право в нем участвовать.
Подготовку и проведение собраний (сходов) граждан обеспечивает орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.
Собрание (сход) граждан открывается руководителем органа местного самоуправления, руководителем органа территориального общественного самоуправления или уполномоченными на то другими должностными лицами.
Перед открытием схода в обязательном порядке проводится регистрация его участников. В регистрационных листах указываются фамилия, имя, отчество, дата и год рождения участников, место их постоянного проживания. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь. Затем утверждается повестка дня.
На сходе ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения собрания (схода); общее число граждан, проживающих на соответствующей территории, обладающих правом на участие в собрании (сходе); количество зарегистрированных участников собрания (схода); повестка дня собрания (схода); краткое содержание выступлений и принятые решения.
Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (схода) граждан и передается в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.
Решения, принятые сходом граждан, исполняются органами местного самоуправления, либо органами общественного территориального самоуправления, а также должностными лицами местного самоуправления. Иными словами, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны организовывать работу по исполнению решений, принятых гражданами на сходах.
Таким образом, сходы граждан являются важнейшим институтом в системе муниципального права , связующим звеном между гражданами и органами местного самоуправления, формой проявления истинного народовластия , осуществляемого путем прямого свободного волеизъявления.
Правотворческая инициатива граждан, как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправлени
Под правотворческой народной инициативой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в результате деятельности граждан по поводу разработки и внесения в органы местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного значения.
Субъектами отношений выступают граждане и органы местного самоуправления .
Правотворческая инициатива означает, что граждане муниципального образования наделены правом на разработку правовых нормативных актов по вопросам местного значения и внесение их на рассмотрение в органы местного самоуправления. Проекты нормативных актов, внесенные гражданами, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании представительного органа или должностного лица местного самоуправления в течение трех месяцев со дня внесения с участием представителей населения. Данная норма нашла закрепление как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26), так и в законах о местном самоуправлении, о территориальном общественном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации .
В отдельных законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований установлена процедура осуществления правотворческой инициативы граждан. При этом она не является унифицированной. В соответствии со сложившейся нормативной правовой практикой порядок правотворческой инициативы предусматривает два способа ее осуществления.
Первый способ. Граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект нормативного акта органа местного самоуправления или проекты дополнений и изменений в действующие нормативные акты и внести их на обсуждение схода или собрания граждан данного муниципального образования. При этом на сходе должны присутствовать граждане, проживающие в границах муниципального образования и достигшие возраста 18 лет. Сход или собрание обсуждает проект нормативного правового акта, составляет в соответствии с требованиями закона протокол, в который включается вопрос об обсуждении проекта нормативного акта для внесения его в представительный орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, а также решение, принятое относительно проекта нормативного акта. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания или схода и передается соответствующему органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления через официальную регистрацию в органе местного самоуправления.
К протоколу прилагаются проект нормативного акта, пояснительная записка к нему, содержащая обоснования о необходимости принятия такого документа, сведения о количестве граждан, принявших участие в сходе или собрании.
Орган местного самоуправления обязан зарегистрировать документы и выдать инициаторам справку о их сдаче.
Более детальное развитие это конституционное установление получило в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 32 указанного Закона зафиксировано, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки , установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Названный Закон устанавливает следующий порядок рассмотрения обращений граждан.
Согласно ст. 2 граждане имеют право на обращение как к органам, так и к должностным лицам местного самоуправления. При этом право на обращение реализуется свободно и добровольно. Осуществление таких прав не должно нарушать права и свободы других граждан. Обращения могут быть письменные и устные.
В соответствии со ст. 5 названного Закона при рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну ; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав , свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 ст. 11 названного Федерального закона. Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.
Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если в соответствии с запретом, предусмотренным законом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд . Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Ответ на обращение подписывается руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 названного Федерального закона, руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность . Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном названным Федеральным законом. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда , причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы , понесенные в связи с рассмотрением обращения органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Иногда письма пересылаются для подготовки ответа тем должностным лицам, в адрес предприятия или организации которых поступила жалоба. Они готовят ответ заявителю и копию ответа направляют в орган местного самоуправления. В результате образуется замкнутый круг, и вопросы не решаются. Этот признак бюрократического отношения к жалобам, обращениям, заявлениям способствует увеличению разрыва между сообществом граждан и органами местного самоуправления.
Результатом такой работы в итоге являются инициативы граждан по отзыву депутатов или выборных должностных лиц местного самоуправления, о которых было сказано ранее.
Вопросы работы с обращениями, заявлениями граждан приобретают все большее значение для органов местного самоуправления и должностных лиц. Обращения граждан показывают настроения людей, их отношение к власти . Учитывая это, во многих исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления установлен порядок, предусматривающий изучение и обсуждение итогов работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан в подведомственных учреждениях. По данному вопросу проводятся проверки муниципальных учреждений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты проводятся не реже одного раза в год. По итогам работы с обращениями, заявлениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.
Обращения, заявления граждан представляют собой важный источник сведений о состоянии общественной жизни, отражающий насущные проблемы малой Родины всего сообщества и каждого гражданина в отдельности, способствуют укреплению связей населения с органами местного самоуправления, являются важнейшим средством развития организационной основы местного самоуправления.
Митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, опросы
Эти формы участия в реализации непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни. Субъектами отношений, складывающихся по поводу проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, опросов, являются граждане , общественные объединения , органы местного самоуправления.
На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции.
Резолюции могут быть направлены в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Резолюции носят рекомендательный характер. Содержащиеся в них требования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений и других документов органов местного самоуправления.
Опрос граждан проводится по инициативе:
- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
- дата и сроки проведения опроса;
- формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
- методика проведения опроса;
- форма опросного листа;
- минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:
- за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
- за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Данная форма волеизъявления граждан закреплена в нормах отдельных законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В одних законах об опросе только упоминается, в других имеются отдельные статьи, определяющие механизм проведения опроса.
Закон «О местном самоуправлении в Иркутской области» в ст. 50 устанавливает, что местный опрос - голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования (части территории), по вопросам, представляющим общественный интерес, в целях выявления мнения населения.
Опросы бывают сплошные и выборочные. Сплошной опрос (анкетирование) означает, что все население или не менее 50 % граждан должны быть опрошены по тому или иному вопросу.
Выборочный опрос (анкетирование) предполагает изучение мнения небольшой группы респондентов.
В Законе «Об общих принципах…» (2003 г.) виды опроса не установлены. Это отнесено к компетенции муниципальных представительных органов.
Таким образом, обозначенные в законодательстве формы непосредственной демократии являются институтами муниципального права , представляющими собой совокупность норм муниципального права и регулируемых ими общественных отношений, складывающихся в результате осуществления власти непосредственно жителями муниципального образования.
Различным является подход к определению силы решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления или самими гражданами. В Законе г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении» предусмотрено, что решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в пределах действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан носят рекомендательный характер.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) действует на основании устава, зарегистрированного органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом (Закон «Об общих принципах…» 2003 г., п. 5 ст. 27).
В соответствии со ст. 27 компетенция ТОС разделена на две части. Первую часть составляет исключительная компетенция собрания, конференции граждан. Вторую часть составляет компетенция органов территориального общественного самоуправления.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан относятся:
- установление структуры органов ТОС;
- принятие устава ТОС;
- избрание органов ТОС;
- определение основных направлений деятельности ТОС;
- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
- рассмотрение отчетов о деятельности органов ТОС.
В основном это вопросы конструирования ТОС и стратегические направления его деятельности.
К компетенции органов ТОС относят:
- представление интересов населения;
- обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях, конференциях:
- осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда , благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан и т. д.;
- внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления.
В большей степени это вопросы представительского и исполнительно-распорядительного характера.
Все функции и полномочия, установленные законом, должны быть зафиксированы в уставе ТОС.
Собрания, конференции, публичные слушания
Под собранием следует понимать форму коллективного участия в осуществлении местного самоуправления, относящуюся к разновидности реализации непосредственной демократии.
Такая форма предусмотрена ст. 29 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).
Согласно Закону собрания граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности местного самоуправления и должностных лиц.
Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования. Собрание соответственно может быть назначено представительным органом либо главой муниципального образования. Собрание, проводимое по инициативе граждан, назначается представительным органом.
Обращения, принятые собранием, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся задач.
Под конференцией следует понимать форму осуществления местного самоуправления через делегатов, выдвинутых на собраниях граждан для представления их интересов при решении задач местного значения.
Порядок назначения конференции, выдвижения делегатов на конференцию определяется уставом муниципального образования, иными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.
Конференция принимает, равно как и собрание граждан, обращения в адрес представительного органа либо главы муниципального образования, которые должны быть соответственно рассмотрены и на которые должны быть даны ответы в установленные законом сроки .
Публичные слушания - это форма участия осуществления местного самоуправления, выраженная в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Они организуются и проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования (Закон «Об общих принципах…» (2003 г., ст. 28).
Предметом обсуждения на публичных слушаниях являются наиболее значимые вопросы местного значения. К ним названный Закон относит проекты устава, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования.
Предложения и заключения обобщаются и могут быть внесены в проекты при их доработке.
Результаты публичных слушаний желательно опубликовывать (обнародовать) в целях обеспечения сокращения разрыва между населением и органами местной публичной власти, а также в целях усиления контроля за реализацией разумных предложений избирателей.
КУРСОВАЯ РАБОТА
Становление и развитие форм прямой демократии в местном самоуправлении
Введение
Актуальность. Прямая или непосредственная демократия - категория прежде всего социальная. Она не может существовать вне общества и реализуется только в системе отношений между людьми. Будучи социальной категорией, непосредственная демократия предполагает наличие равных возможностей и условий для саморазвития, удовлетворения разнообразных материальных и духовных интересов граждан, стремление к достижению социальной справедливости, духовной свободы и независимости.
Непосредственная демократия как власть народа - категория политическая. Она характеризует соответствующую форму государства, политический режим, политические ценности, политическое движение. Сочетание этих двух характеристик позволяет определить демократию в целом, как новый социально-политический строй, знаменующий переход от традиционного, феодального и аристократического общества к обществу равных возможностей.
Непосредственная демократия - категория правовая. Ценности, составляющие содержание непосредственной демократии, совокупность институтов, процедур управления, обеспечивающих функционирование всей политической системы в интересах их реализации, объективно нуждаются в законодательном и прежде всего в конституционном закреплении.
Общее для непосредственной демократии в социальном, политическом и правовом аспектах состоит в объединяющей их природе, в едином корне, который представляет собой «общесоциальную потребность в самоорганизации, самоуправлении и саморегулировании, в необходимости упорядочить взаимоотношения личности и общества».
Актуальность темы исследования обусловлена ролью и местом непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Это нижний, максимально приближенный к населению уровень публичной власти, реформа которой сталкивается с тем же комплексом трудностей субъективного характера, что и весь модернизационный процесс политической системы России в целом. Смена парадигмы местной власти, осуществленная в последнее десятилетие XX столетия в России вызвала необходимость разработки новых научных идей, обосновывающих становление и развитие институтов непосредственной демократии на местном уровне. Исследование проблем непосредственной демократии, ее места в системе местного самоуправления, является важным условием определения основных закономерностей развития гражданского общества в России, повышения эффективности ее воздействия на политические, экономические и социальные отношения.
Целью исследования является изучение процесса становления и развития форм непосредственной демократии в местном самоуправлении.
Задачи исследования:
1.Рассмотреть понятие и формы непосредственной демократии;
2.На примере Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 года рассмотреть становление и развитие форм непосредственной демократии в местном самоуправлении.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся по поводу содержания, механизма реализации, политико-правовой природы, теоретических основ непосредственной демократии в системе местного самоуправления, а также проблем правового регулирования и практики применения конкретных институтов непосредственной демократии на местном уровне.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие данные правоотношения.
Методологическую основу исследования составляют общие научные методы познания, а также частнонаучные. Использовались методы: материалистической диалектики, сравнительный, социологический и другие.
По структуре работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. В первой главе работы рассматривается понятие непосредственной демократии в целом, ее формы на примере законодательств нескольких стран.
Во второй главе рассматривается становление и развитие форм непосредственной демократии в местном самоуправлении на примере Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 года.
В заключении делаются выводы по работе.
При написании курсовой работы использовались нормативно-правовые акты, учебная и научная литература, статьи, публикации.
1. Понятие и формы прямой (непосредственной) демократии
Прямая (непосредственная) демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Далее в тексте будем употреблять термин «непосредственная демократия», так как это наиболее правильно с научной точки зрения.
Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно и ученые разных стран делали акценты на различных ее сторонах.
Демократия является непосредственной, отмечают профессора А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, если народ правит сам, на своих собраниях, если нет различия между управляющими и управляемыми. Напротив, она является представительной, если граждане осуществляют свой суверенитет лишь посредством выборов представителей, которые затем осуществляют управление от их имени.
Распространенность представительной демократии авторы связывают с причинами технического характера. Невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении, считают они. Проблема заключается не в выборе между представительной или непосредственной демократией, а в выяснении «объема» непосредственной демократии.
С точки зрения политической, буржуазная демократия всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию населения в управлении. Весьма интересно звучат рассуждения об элементах «полунепосредственной» демократии. Под этим термином, объясняют они, классическая теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы, а на деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ученых, весьма невелика.
В отдельных случаях народ участвует вместе с его представителями в решении вопросов законодательного или конституционного порядка: он может обладать либо правом законодательной инициативы, либо правом вето (в последнем случае несогласие части населения с законом, принятьш представителями, требует консультации со всем народом с целью выяснения, должен ли данный закон вступить в силу).
В других случаях право принятия решения передается народу либо частично (всенародный референдум с целью утверждения того, что было сделано представителями, этот институт особенно часто используется при пересмотре конституций), либо в полном объеме, когда представители совершенно отстраняются от участия в решении вопроса, вынесенного на референдум (случай, предусмотренный ст. 11 действующей Конституции Франции).
О взаимосвязанности двух форм демократии говорит Конрад Хессе: «Политическое господство парламента и правительства является господством, доверительно ограниченным большинством народа, ответственным, срочным и целесообразным, которое подвержено критике и контролю, видоизменяется и дополняется путем участия народа в политическом формировании воли».
Конрад Хессе выделяет несколько форм непосредственного политического волеизъявления народа: во-первых, это парламентские выборы, во-вторых, голосование во время проведения плебисцита или референдума, и, в-третьих, через посредство специальных органов.
Выборы он вообще считает ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства. Лишь тогда, когда выборы являются свободными, отмечает К. Хессе, они становятся легитимирующими, только тогда все депутаты народа имеют право голоса, когда все голоса равны и существует равное избирательное право как основное условие современной демократии.
Конституция, считает К. Хессе, дает возможность образования общественного мнения, способного противостоять мнению парламента, правительства и администрации и способного обрести значительное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на политическую жизнь помимо выборов.
Союзы и партии в современных условиях также являются необходимыми факторами демократического волеизъявления, поэтому ст. 9 Основного закона ФРГ закрепляет право образовывать союзы и общества, а ст. 21 устанавливает, что партии содействуют формированию политической воли народа. Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики, противоконституционны, - говорится в п. 2 ст. 21.
К другой форме непосредственного политического волеобразования К. Хессе относит референдум, который протекает в рамках конституционного строя, предусмотренного п. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. Институты плебисцита и референдума, отмечает он, ограничиваются только вопросом о переустройстве федерации и регулируются ст. 29 и 118 Конституции ФРГ.
Благодаря праву на свободу мнений, закрепленному в ст. 5 Основного закона ФРГ, создается важный механизм их коррекции с помощью «специальных органов», предусмотренных п. 3 ст. 20, считает автор. Чтобы было понятно о чем идет речь, целесообразно привести выдержку из ст. 20:
(2) Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.
(3) Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.
Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы:
Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны.
Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества.
Значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии. Наиболее распространенной формой непосредственной демократии являются выборы.
Под выборами в конституционном праве обычно понимают участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти.
С помощью выборов формируются различные органы государственной власти - парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе палаты Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернаторов, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы а графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том числе судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты - коронеры Д и др.).
Конституции, как правило, закрепляют главные принципы избирательного права, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем конституционного регулирования довольно различен. Одни конституции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане - мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных нормативных актах.
Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти.
Важнейшей формой прямого народовластия является референдум.
Референдум - это всенародный опрос, в котором принимают участие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни.
В конституционном праве различают несколько видов референдума: а) императивный и консультативный; б) конституционный и законодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударственный и местный.
При императивном референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны.
Консультативный референдум имеет целью выявление общественного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.
Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или закона.
Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обязан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение. При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотрению решает вопрос о назначении референдума.
Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших законодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).
Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом.
Кроме того, американцы против проведения референдумов из-за их дороговизны.
В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона в ФРГ предусматривается возможность проведения референдума, народного опроса и народной инициативы. Подробности их проведения регулирует Федеральный закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса от 30 июля 1979 г. В соответствии с этим законом, раздел первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяется порядок проведения референдума и порядок образования новой земли или земли в новых границах.
Второй раздел закона посвящен народной инициативе и устанавливает, что на ограниченной территории со взаимосвязанными населенными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находятся в нескольких землях, а население составляет не менее одного миллиона человек, может быть осуществлена процедура народной инициативы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность.
Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому предлагается изменение принадлежности территорий к той или иной земле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением территории к той или иной земле или желал бы сохранения ее прежнего статуса.
Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосредственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.
При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.
Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума о территориальном изменении областей:
слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от одной области и присоединиться к другой.
Кроме того, ч. 2 ст. 71 Конституции Италии предусматривает и такую форму непосредственной демократии, как законодательная инициатива народа: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей закона».
По конституционному законодательству Италии и Франции референдумы проводятся при необходимости внесения изменений в Конституцию. Так, итальянская конституция устанавливает, что законы, изменяющие Конституцию, сначала принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев, а затем одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании.
В Италии такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом ст. 138 Конституции Италии устанавливает, что закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.
Если же в каждой из палат закон, изменяющий Конституцию, принят большинством двух третей их членов, то референдум не проводится.
Во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членам Парламента.
Требуется, чтобы проект или предложение пересмотра Конституции были приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр Конституции является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референдум, гласит ст. 89 Конституции Франции, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае, также как и в Италии, требуется голосование квалифицированным большинством голосов.
Проект пересмотра Конституции Франции считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов.
Кроме того, французская конституция устанавливает два случая, когда никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена: это, во-первых, при посягательстве на целостность территории, и, во-вторых, не может быть предметом пересмотра республиканская форма правления.
Итальянская конституция в ст. 75 предусматривает возможность проведения референдума для отмены, полностью или частично, любого закона или акта Республики, имеющего силу закона, за исключением законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Вынесенное на референдуме предложение считается принятым, если в голосовании участвовали большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. Более подробно порядок проведения референдума и законодательной инициативы в Италии регулируется Законом №352 от 25 мая 1970 г., утвердившим Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа.
2. Становление и развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления
демократия политический местный самоуправление
Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те, и другие формы представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления.
Анализ литературных и нормативных источников позволяет сделать вывод о том, что при классификации всей деятельности местного самоуправления на правовую и организационную под организационной деятельностью следует понимать комплекс действий, направленных на выполнение задач и функций местного самоуправления, но при этом не означающих установление (изменение, изменение сферы действия, отмены) правовых норм или их применения.
Организационная деятельность местного самоуправления имеет свои собственные формы, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно названному Закону местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Другими словами, Закон предполагает сочетание форм непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения.
При этом Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т.д.).
Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.
Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью обязательно проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо. Референдум по Закону в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных Законом случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.
Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы - только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения.
Кроме четкого разделения непосредственных форм демократии на названные группы Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально по сравнению с прежним законом регламентирует порядок реализации этих форм. Остановимся подробнее на характеристике каждой из них.
Местный референдум и в новом Законе остается самой главной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом Закон расширяет перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В отличие от старого правила, закрепленного в Законе 1995 г., по которому инициатива могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть: граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно.
Анализируя норму, определяющую перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума, можно сделать вывод о том, что законодатель косвенно предоставляет такое право и главе муниципального образования, поскольку последний может быть одновременно и главой местной администрации (п. 2 ч. 2 ст. 36). Реализуется инициатива проведения референдума, исходящая от граждан и органов муниципального образования, по-разному. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации. Инициатива органов муниципального образования оформляется в соответствии с Федеральным законом правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Появилась новая форма решения населением вопросов местного значения - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24). Определяя общий порядок проведения такого голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования, однако при этом предусматривает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.
Думается, что нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму Федерального закона.
Следующей формой, закрепленной новым Законом о местном самоуправлении, является сход граждан. В отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении, в котором сход и собрание как формы осуществления местного самоуправления закреплялись в одной статье, Закон 2003 г. закрепил сход граждан как самостоятельную форму. Более того, Закон прямо установил тот случай, когда должна применяться именно такая форма, как сход граждан. В поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, сход осуществляет полномочия представительного органа. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, органы и другие лица муниципального образования обеспечивают исполнение этих решений.
Иные формы, закрепленные в главе 5 Закона 2003 г., являются формами участия населения в решении вопросов местного значения. Первой из них в Законе закреплена правотворческая инициатива граждан (в Законе 1995 г. - народная правотворческая инициатива). В отличие от прежнего закона, в котором закреплялось только право граждан на правотворческую инициативу, в нынешнем очередном акте установлены общие правила реализации такой инициативы. Так, в Законе установлено, что минимальная численность инициативной группы не должна превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Установлен срок (3 месяца со дня внесения), в течение которого проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления. В Законе указывается, что правотворческая инициатива может быть реализована путем внесения именно проекта муниципального правового акта, а не предложения о принятии акта по тому или иному вопросу.
Совершенно по-новому, более широко, регламентируется в Законе реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.
Если ст. 27 Закона 1995 г. закрепляла лишь понятие территориального общественного самоуправления (ТОС) и ничего более, то в Законе 2003 г. кроме определения понятия территориального общественного самоуправления устанавливаются и правила создания, регистрации территориального общественного самоуправления, иные положения. В этом плане в Законе получили решение многие вопросы, которые не были решены на местах либо решались по-разному. Так, в Законе определены территории, где может быть создано территориальное общественное самоуправление, порядок установления границ этих территорий, формы осуществления ТОС, порядок регистрации ТОС как юридического лица. Однако в правовой регламентации территориального общественного самоуправления есть ряд спорных моментов. В п. 5 ст. 27 Федерального закона установлено, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. По сложившемуся в юридической литературе определению юридического лица, им может быть созданная в предусмотренной законом форме организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности и вправе выступать в качестве истца и ответчика в суде, арбитраже и третейском суде.
Под территориальным общественным самоуправлением согласно ст. 27 Федерального закона 2003 г. понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Другими словами, самоорганизация - это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.
Спорным является и вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС - это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.
В качестве положительной характеристики правового регулирования территориального общественного самоуправления нужно отметить закрепление в Законе требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления.
К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов TOO. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.
Совершенно новыми формами участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания и опрос граждан.
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, а опрос граждан - для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Если публичные слушания могут проводиться по инициативе только субъектов муниципального образования, то опрос граждан может быть проведен как по инициативе
органов местного самоуправления, так и по инициативе органов государственной власти субъектов Федерации. В последнем случае инициатива государственных органов может быть реализована только по вопросам изменения целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
В определенных законом случаях публичные слушания представляют собой обязательную стадию обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (проекта устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросов о преобразовании муниципальных образований).
В отношении опроса граждан в Законе закрепляется, что в правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении такого опроса должны устанавливаться: дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Поскольку такая форма, как опрос, может быть проведена но территории небольшого сельского поселения, возникает вопрос: есть ли возможность у такого поселения разрабатывать на хорошем профессиональном уровне методику проведения опроса? Думается, что в этом случае методическую помощь могут оказать органы государственной власти соответствующего субъекта.
Более детально в Законе прописано положение такой формы, как собрание граждан, которое согласно ст. 29 может проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Собрания граждан в отличие от схода граждан проводятся лишь на части территории муниципального образования. Другими словами, собрание может являться формой осуществления как местного самоуправления, так и территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и другими лицами местного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией (ст. 30).
Сохранилась в Законе и такая форма, как обращения граждан в органы местного самоуправления. Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации.
При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм - законность и добровольность. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.
Порядок реализации многих названных форм должен определяться согласно Закону в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления - создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.
Заключение
В заключение можно сделать следующие выводы.
Непосредственная демократия, будучи общечеловеческой ценностью, наибольший потенциал реализации имеет в системе местного самоуправления. Местные сообщества - социальное пространство реализации непосредственной демократии, позволяющее индивидам, проживающим на территории соответствующих муниципальных образований, возможность участвовать в решении местных дел. Только после того, как в муниципальных образованиях субъектом местного самоуправления станет не население, т.е. группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а местное сообщество, основанное на общих интересах, неформальных связях, непосредственная демократия станет не формальным, а реальным институтом конституционного и муниципального права. Именно местное сообщество призвано стать «отправной станцией» длительного процесса демократизации Российского государства и общества.
Одна из многочисленных трудностей развития непосредственной демократии на местном уровне обусловлена тем, что местное самоуправление в России вырастало не снизу, а вводилось сверху. Причинами этого являются:
Негативные качества политической культуры граждан, к числу которых могут быть отнесены пассивность и равнодушие управляемых и вседозволенность управляющих, слабая способность к самоорганизации, являющиеся следствиями существовавшего в стране тоталитарного политического режима, отсутствия демократических традиций и навыков. И этого стало фактом, приведшим к тому, что вместо управления через граждан, у нас стало управление для граждан. Такой уровень политической культуры отнюдь не способствует реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Следствием сказанного является слабая структурированность, неразвитость местных сообществ, отсутствие корпоративного сознания. В таком обществе слабы элементы самоорганизации. В результате во многих субъектах Российской Федерации происходит укрепление авторитарных режимов, которые способны концентрировать в своих руках власть, но не могут эффективно решать существующие проблемы региона и местного сообщества.
Вследствие этого местное самоуправление становится своеобразной псевдодемократической декорацией, «встроенной» в региональное политическое пространство таким образом, чтобы исключить любые его попытки стать полноправным субъектом политической и экономической жизни регионов. За исключением местных выборов, обращений граждан, публичных манифестаций институты непосредственной демократии на современном этапе российского общества не стали неотъемлемой частью существования местных сообществ и действующим инструментом решения вопросов местного значения. Многие институты непосредственной демократии (местный референдум, собрания граждан по месту жительства в городах) недостаточно распространены, а некоторые (обсуждения проектов решений органов местного самоуправления) попросту забыты.
Несмотря на изложенное, судьба непосредственной демократии в системе местного самоуправления не кажется абсолютно безнадежной. У нее, думается, есть перспективы. Прежде всего, приведенная выше модель политической культуры россиян постепенно, хотя и медленно, вытесняется либерально-демократическими образцами политической культуры. Благоприятное развитие этой тенденции, обеспечивающей высокий уровень общественного сознания, политической и правовой культуры, определяемых, прежде всего, уважением к человеку, способствует становлению местных сообществ, которые посредством институтов непосредственной демократии будут включаться в процесс управления местными делами.
Важным условием повышения роли институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления является подготовка граждан к созданию благоприятной социально-психологической обстановки для принятия участия в самоуправлении посредством прямого волеизъявления как жизненно необходимой формы самоорганизации общества. С этой целью целесообразно проводить мероприятия по разъяснению сущности системы институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления. И хотя определенная часть населения имеет некоторый опыт участия в них, большая часть граждан России, особенно молодежь, слабо представляет, что такое институты непосредственной демократии, каково их назначение, какие общественные функции оно выполняет. Местные органы самоуправления, представители общественности с помощью средств массовой информации, устной агитации должны разъяснять сущность непосредственной демократии на местном уровне, показывать на конкретных примерах их жизненную необходимость и эффективность. Демонстрация эффективности непосредственной демократии может пробудить интерес у различных слоев общественности к использованию ее институтов в самоуправлении, желание вступать во взаимодействие с органами самоуправления для решения конкретных социальных и экономических проблем. Конечной целью разъяснительной и пропагандистской работы должна стать готовность граждан участвовать в решении вопросов местного значения через институты непосредственной демократии.
Важной формой принятия таких решений местными сообществами призвано стать их влияние на совершенствование законодательства о непосредственной демократии в системе местного самоуправления как через представителей в законодательных органах России и ее субъектов, так и посредством референдумов, народной правотворческой инициативы.
Литература
1.Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист, 2007, №4. - С. 37-40.
2.Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв.ред. О.Н. Садиков. М.: Юристъ, 2001. - 538 с.
.Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. Институционные формы государственно-монополистического капитализма. М. Прогресс. 1977 г. - 232 с.
.Конрад Хессе. Основы конституционного права ФРГ. Юридическая литература, 1981. - 367 с.
.Конституционное право: Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов - М.: Издательство БЕК, 2005. - 464 с.
.Политология. Курс лекций. Под ред. Марченко М.Н. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 683 с.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Муниципальное право. Шпаргалки Ольшевская Наталья
85. Представительная и прямая демократия в системе местного самоуправления
Соотношение представительной и прямой (непосредственной) демократии в системе местного самоуправления обеспечивает возможность и способность населения муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения. Выделяют три формы демократии в рамках местного самоуправления.
1. Представительная демократия . Она позволяет гражданам участвовать в создании представительных органов местного самоуправления через существующую избирательную систему (пропорциональную, мажоритарную, смешанную).
2. Прямая (непосредственная) демократия . Она дает значительные возможности для непосредственного участия граждан в процессе принятия решений по вопросам местного значения. Основу прямой демократии в сфере местного самоуправления составляет проведение периодических свободных выборов в местных сообществах.
3. Консультативная (митинговая) демократия . Дает широкие возможности участия населения в управленческом процессе, но реального влияния на сферу принятия решений по муниципальным вопросам не оказывает.
В зависимости от способа и сферы участия жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения выделяют следующие формы реализации демократии:
В местных выборах путем реализации пассивного или активного избирательного права;
В представительных органах местного самоуправления;
В органах территориального общественного самоуправления;
Народная нормотворческая инициатива;
Собрания (сходы);
Направление обращений в органы местного самоуправления;
Митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и (или) их организация;
Публичные слушания, открытые сессии представительного органа местного самоуправления и др.
Сочетание форм прямой и представительной демократии проявляется во множестве форм муниципальной деятельности. Митинговая демократия также имеет место в системе местного самоуправления. Формой прямого волеизъявления граждан являются и обращения граждан к депутатам либо к главе муниципального образования.
Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна АлександровнаЛЕКЦИЯ № 14. Гарантии и ответственность в системе государственного и местного самоуправления 1. Правонарушения и ответственность В сфере государственного и муниципального управления осуществляется множество различных действий. Среди них могут быть поступки,
Из книги Градостроительный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестенСтатья 46. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа 1. Решение о подготовке документации по планировке территории
Из книги Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестенСтатья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:1) принятие
Из книги Конституционное право зарубежных стран. Шпаргалка автора Белоусов Михаил СергеевичГлава 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Статья 22. Местный референдум 1. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный
Из книги Энциклопедия юриста автора Автор неизвестенСтатья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального
Из книги автораГлава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО
Из книги автораСтатья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для
Из книги автораГлава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного
Из книги автораСтатья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством,
Из книги автораСтатья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением 1. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных
Из книги автораСтатья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения
Из книги автораСтатья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими
Из книги автораСтатья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 1. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного
Из книги автораСтатья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия
Из книги автора26. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления Различаются унифицированные и неунифицированные модели местного управления.В унифицированной модели действует единая система управления на местах, однопорядковые
Юридический факультет
Кафедра конституционного и административного права
Курсовая работа
по конституционному праву Российской Федерации
на тему
«Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления»
Архангельск
Введение
Глава 1. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления
1.1 Местный референдум. Муниципальные выборы
1.2 Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
1.3 Территориальное общественное самоуправление
1.4 Сход граждан
Глава 2. Осуществление местного самоуправления непосредственно населением в Российской Федерации
Заключение
Список источников
Введение
В общемировой практике под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В Российской Федерации местное самоуправление было введено Конституцией 1993 года. В Конституции закреплено, что единственным источником власти в государстве является народ. Народ осуществляет свою власть свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления .
Механизмы реализации местного самоуправления непосредственно населением закреплены в ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, процедура отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление и другие способы. В научной литературе эти институты определены как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (формы непосредственной демократии) и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В данной курсовой работе будут рассмотрены формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления.
Целями работы являются:
1 – изучение институтов непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления;
2 – выявление особенностей российской практики при осуществлении местного самоуправления.
Задачи курсовой работы:
1 – ознакомление с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы местного самоуправления, изучение научных разработок об институтах непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления;
3 – изучение практики (в т.ч. и судебной) по осуществлению местного самоуправления в различных регионах страны.
Тема курсовой работы достаточно актуальна.
Во – первых, местное самоуправление находится еще в стадии реформирования. Связано это, прежде всего, с недавними коренными изменениями в законодательстве (в ныне действующем ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержится много новых положений по сравнению с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995г.)
Во – вторых, по данной теме отсутствуют фундаментальные научные разработки. Муниципальное право – новая отрасль права, не всеми специалистами однозначно оцениваемая, основные положения которой находятся в процессе перманентного пересмотра.
В – третьих, на практике при осуществлении местного самоуправления возникает достаточно большое количество вопросов, нередки нарушения конституционных прав граждан.
Все эти проблемы требуют немедленного разрешения, так как от степени качества реализации местного самоуправления зависит улучшение социально – экономических, культурных и политических условий существования граждан; зависит также развитие таких качеств среди населения, как способность к самоорганизации, чувство ответственности за принимаемые решения.
Глава 1. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления
Формы осуществления населением местного самоуправления закреплены в ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». Условно их можно подразделить на 2 группы. Это те формы, которые связаны с непосредственным осуществлением населением местного самоуправления и те формы, которые предполагают только участие населения в осуществлении местного самоуправления. Существует много различных оснований, по которым осуществляется классификация форм осуществления местного самоуправления. Наиболее научно обоснованной представляется деление на основании следующих принципов:
1. По характеру правового результата.
формы непосредственной демократии воздействуют на конечный результат в императивном порядке. Результатом же участия населения в осуществлении местного самоуправления является «выработка промежуточного правового результата в консультативном порядке» ;
2. По субъектному составу.
Участие населения в осуществлении местного самоуправления в отличие от непосредственного осуществления местного самоуправления не предполагают «персонифицированной фиксации участников, прямого волеизъявления граждан, наличие кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов».
Исходя из этого, к формам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления относят: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Иные формы осуществления местного самоуправления – правотворческая инициатива, публичные слушания, конференции и собрания граждан – относят только к формам участия.
1. 2 Местный референдум. Муниципальные выборы.
Наряду с другими формами осуществления населением местного самоуправления, муниципальные выборы и местный референдум являются основополагающими формами. В Конституции РФ выборы и референдум признаются высшим непосредственным выражением власти народа . Следовательно, местный референдум и муниципальные выборы являются способом непосредственного решения населением вопросов местного значения и выражением воли населения соответствующего муниципального образования.
В соответствии с ФЗ – 131 и ФЗ – 67, под местным референдумом понимается форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме.
Признаки местного референдума:
1. является формой непосредственного осуществления населением вопросов местного самоуправления;
2. проводится исключительно по вопросам местного значения;
3. осуществляется в границах соответствующего муниципального образования;
4. правом на участие в местном референдуме обладают граждане, место жительства которых расположено в границах муниципального образования;
Оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими – либо органами государственной власти, государственными должностными лицами, или органами местного самоуправления.
В соответствии с федеральным законодательством , в Архангельской области принят областной закон от 30 июня 2004 г. «О местном референдуме в Архангельской области».
Муниципальные выборы – это форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления. В Архангельской области действует Областной закон от 8 ноября 2006 г. «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области».
Признаки муниципальных выборов:
1. является формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
2. проводятся в целях формирования выборных органов местного самоуправления, избрания выборных должностных лиц местного самоуправления;
3. правом на участие в муниципальных выборах обладают жители муниципального образования;
4. проводятся на территории соответствующего муниципального образования.
Посредством муниципальных выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций местного самоуправления в качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления. По мнению О.Е. Кутафина, муниципальные выборы «...дают возможность населению в процессе избирательной компании оценивать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, определить пути и способы улучшения из работы».
По общему правилу правом голоса в РФ обладает гражданин, достигший ко дню проведения выборов или референдума возраста 18 лет. Не имеют права избирать, быть избранными, а также участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащимися в местах лишения свободы. На основании международных договоров Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.
Соответствующая участковая комиссия за 20 дней до голосования представляет список избирателей, участников референдума и его дополнительного уточнения. Гражданин РФ вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, сообщить о любой другой ошибке.
Местный референдум проводится по инициативе населения муниципального образования, избирательных объединений, по совместной инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений является сбор подписей в поддержку инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать пять процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Инициативная группа по проведению референдума должна зарегистрироваться в комиссии референдума и получить соответствующее регистрационное удостоверение.
Представительный орган муниципального образования обязан в течение 20 дней проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум требованиям закона. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде. Только после выдачи регистрационного свидетельства инициативная группа вправе начать собирать подписи, проводить агитационные и иные мероприятия, предусмотренные компанией референдума. В ст. 12 ФЗ – 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» четко определяется круг вопросов, подлежащих вынесению на референдум, устанавливается перечень требований к тем вопросам, которые могут быть вынесены на референдум.
Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные в Уставе. Этот срок составляет не более 30 дней с момента предоставления инициативной группой по проведению референдума необходимых документов в представительный орган. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массой информации не позднее чем через 5 дней со дня принятия.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные Уставом муниципального образования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Днями голосования на выборах в органы местного самоуправления являются второе воскресение марта или второе воскресение октября. Если муниципальные выборы или местный референдум не были назначены соответствующим органом, то это право предоставляется суду общей юрисдикции.
Проведению и организацию местных референдумов и муниципальных выборов осуществляют избирательная комиссия муниципального образования, участковые комиссии.
Обязательным условием проведения референдумов и выборов в РФ, в т.ч. и на местном уровне, является их информационное обеспечение, которое включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.
Непосредственно само голосование проводится в помещении, которое безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой муниципального образования. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются специальные кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования. Подсчет голосов избирателей, участников референдума начинается сразу после времени окончания для голосования и осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением Протокола об итогах голосования. Подсчет голосов избирателей может осуществляться как непосредственно, т.е. вручную, так и с использованием технических средств подсчета голосов. Члены соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума определяют результаты референдумов, выборов лично. Избирательные комиссии, комиссии референдума направляют общие данные о результатах выборов, референдумов в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов, референдумов.
Местный референдум и муниципальные выборы могут быть признанными недействительными или несостоявшимися. В таких случаях, предусмотрена процедура повторных выборов и повторного голосования на референдуме.
1.2 Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращений полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по воле избирателей.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица и устанавливаются Уставом муниципального образования. Так, по Уставу муниципального образования «Город Архангельск» отзыв возможен, если депутат или мэр города утратили доверие со стороны избирателей или не выполнили свои депутатские полномочия или полномочия мэра города соответственно.
Процедура отзыва аналогична процедуре проведения местных референдумов, включает в себя следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву, назначение голосования по отзыву, подготовка к проведению голосования по отзыву, проведение агитационной компании, голосование и определение результатов голосования по отзыву. Процедура проведения закреплена законом субъекта Федерации, принимаемым в соответствии с ФЗ – 131. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном округе, муниципальном образовании. Итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В Архангельской области принят Областной закон от 21 июня 2006 г. «О порядке голосования по отзыву депутат представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».
Постоянный контроль со стороны населения за работой депутатов, выборных должностных лиц, критика со стороны избирателей недостатков деятельности данных лиц помогают обеспечить активное влияние на всю практику выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, активизировать их работу, вести борьбу с проявлением бюрократизма, волокиты невнимательного отношения к нуждам и потребностям людей.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что изменение границ, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно – правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Согласие населения при изменении границ муниципального образования необходимо, если изменяются в установленных законом случаях границы муниципальных районов, а также границы поселений. Согласие требуется и в установленных законом случаях при преобразовании муниципальных образований, которое включает в себя объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним закона субъекта Федерации. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Данный институт осуществления местного самоуправления используется для выявления мнения населения по вопросу, который решается субъектом Федерации. Население путем голосования не может изменить границы муниципального образования или осуществить преобразование, однако, без получения согласия населения, субъект не вправе осуществить указанные изменения.
1.3 Территориальное общественное самоуправление.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением и иные территории проживания граждан.
Территориальные органы общественного самоуправления создаются для взаимодействия и сотрудничества с органами местного самоуправления. Уставы многих муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления вопросов на разрешение органами территориального общественного самоуправления, при этом также возможно установление сферы совместного ведения. В частности, это проявляется в том, что именно представительный орган муниципального образования в Уставе или иных нормативно – правовых актах устанавливает порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета. Однако ТОС самостоятельно определяет цели, задачи, формы и основные направления своей деятельности. Вопросы организации ТОСов в МО «Город Архангельск» регулируются Решением Архангельского городского Совета депутатов от 16 мая 2007 г. «Об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования «Город Архангельск»».
Территориальное общественное самоуправление может быть юридическим лицом, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов экономической деятельности, добровольных взносов и иных поступлений. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Также ТОСы обладают правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.
Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота и порядок их формирования, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость повышения их роли в системе местного самоуправления.
1.4 Сход граждан
Данная форма осуществления народом своей власти применяется в поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Эта форма непосредственной демократии является наиболее доступным средством самоорганизации граждан. Населению поселения обеспечивается возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании .
Созывается сход граждан либо главой муниципального образования самостоятельно, либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Председательствует на сходе глава муниципального образования или иное лицо, избираемое на сходе граждан.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Данный институт непосредственной демократии занимает важное место в системе местного самоуправления. Являясь одной из самых массовых форм непосредственной демократии, сход граждан служит формой привлечения населения поселения к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.
Глава 2 Осуществление местного самоуправления непосредственно населением в Российской Федерации
Как уже было отмечено, основным нормативно – правовым актом, регулирующим осуществление населением местного самоуправления, является ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года. Данный закон положил начало муниципальной реформе в Российской Федерации. Авторы реформы провозглашали вполне правильные цели : приблизить муниципальную власть к населению, четко определить ее социальные обязанности и др. Однако, социально – экономические проблемы, возникшие в ходе реформы местного самоуправления, дефекты в правовой базе породили на практике дополнительные проблемы, и многие задачи реформы не осуществлены и на сегодняшний момент. Остается нерешенным главный вопрос – принадлежит ли реально населению его право на осуществление местного самоуправления самостоятельно, независимо и под свою ответственность.
Так, Пешин Н.Л. считает, что в построенном на новых принципах МСУ, на первый план выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Значение населения в осуществлении публичной власти преимущественно сводится к функционированию представительного органа муниципального образования и участию в ряде консультативных процедур. Система органов местного самоуправления уже установлена в федеральном законодательстве, в результате чего у органов государственной власти появляется реальная возможность заниматься решением важных вопросов местного самоуправления, определением их результатов, что прямо противоречит ст. 131 Конституции Российской Федерации.
Практика применения нового законодательства о МСУ зачастую лишена логики и противостоит основным конституционным принципам организации местного самоуправления. Судья Конституционного Суда А.Я. Слива заметил, что в Конституции РФ не указано о том, что «местное самоуправление появляется в 2003 или в 2009 году; Конституция вступила в силу в 1993 году, и ее положения, касающиеся местного самоуправления, должны соблюдаться». Помимо этого возникает достаточно большое количество ошибок организационного характера, связанных с незнанием законодательства о МСУ и нежеланием органов МСУ, должностных лиц и органов государственной власти решать существующие проблемы.
В ФЗ – 131 местный референдум как одна из форм осуществления местного самоуправления населением прописана первой. Однако, положение о референдуме как о высшей непосредственной форме выражения власти народа, относящееся к основам конституционного строя, с позиций практики не означает абсолютизации роли данного института в механизме местной власти . Во – первых, возможность принятия гражданами публично – властных решений всегда ограничена. Так, в РФ к полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, относится введение и использование средств самообложения граждан. Во – вторых, местный референдум как способ решения вопросов местного значения в Российской Федерации применяется крайне редко, что фактически и делает его факультативным средством осуществления местного самоуправления. В Архангельской области, в т.ч. и в муниципальном образовании «Город Архангельск», референдум по вопросам местного значения не проводился.
К наиболее частым вопросам, предлагаемым на вынесение при проведении местного референдума, относятся: определение структуры органов местного самоуправления, территориального устройства муниципального образования, и др.
Так, структура органов местного самоуправления в некоторых вновь создаваемых муниципальных образованиях была определена на местных референдумах: 104 местных референдума прошли в Республике Башкортостан, 266 местных референдумов были проведены в Томской области. В городе Кирове инициативная группа предложила вынести на референдум следующие вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением; согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Эти вопросы представительным органом были признаны не подлежащими вынесению на референдум. Районный суд г. Кирова решением от 18 декабря 2006 г. №2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования. В научной литературе высказывается мнение о том, что данное положение противоречит ст.131 Конституции РФ, прямо устанавливающей, что вопросы о структуре органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.
После принятия ФЗ – 131 во многих регионах РФ были изменены границы муниципальных районов. Так, например, 20 февраля 2005 года в Тульской области прошел местный референдум по поводу отделения города Новомосковска от Новомосковского района. В Кемеровской области 31 марта 2002 года состоялись районные референдумы в городах Марииинске и Топках. Решался вопрос об объединении Мариинского и Топкинского районов. Более чем 80% участников референдума (при явке 60%) высказалось за объединение.
Характерной отрицательной чертой проведения референдумов является низкая явка населения на референдумы. В городе Светлый Калининградской области 22 мая 2005 г. прошел референдум, но который были вынесены следующие вопросы: согласны ли Вы со строительством терминала по перевалке нефтепродуктов по ул. Кржижановского, 4 в черте города Светлый? Согласны ли Вы с реконструкцией и строительством бункеровочной базы под бункеровку судов топливом и перевалку нефти на танкеры по ул. Рыбацкой, 1 в черте города Светлый? Референдум признан несостоявшимся, так как 50-процентный явочный барьер не был преодолен. Явка избирателей на участки голосования составила 48,5%.
Несмотря на то, что ФЗ – 131 от 6 октября 2003г по сравнению с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 года, определил местный референдум как основную форму осуществления местного самоуправления, на сегодняшний день он остается факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.
Обязательность и периодичность проведения выборов в Российской Федерации установлена ФЗ – 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Муниципальные выборы являются самой используемой формой осуществления местного самоуправления.
Наиболее часто встречающимися недостатками региональных законов о муниципальных выборов является отсутствие вариативности видов избирательных систем, отсутствие точного (в процентном соотношении) количества подписей избирателей, необходимого для регистрации кандидатов, списков кандидатов, установление неоправданно низких размеров предельных сумм расходов за счет средств избирательных фондов депутатов, отсутствие сроков проведения повторного голосования. Существенных доработок требовали законы Республики Саха(Якутия), Ставропольского края, Ханты – Мансийского, Чукотского и Агинско – Бурятского автономных округов.
Организацию и проведение выборов осуществляют либо избирательная комиссия муниципального района, либо территориальная избирательная комиссия, на которую возлагаются полномочия избирательной комиссии муниципального образования. Следует отметить, что в ряде субъектов необходимость формирования муниципальных избирательных комиссий в муниципальном районе была вызвана только тем, что члены соответствующей территориальной избирательной комиссии находились в прямом служебном или должностном подчинении кандидатов (Новосибирская область). Однако чаще всего организуют и проводят выборы территориальные избирательные комиссии – они являются государственными органами, поэтому их деятельность финансируется из государственного бюджета; на финансирование избирательной комиссии муниципального образования, как правило, в местном бюджете не хватает средств.
Практика проведения муниципальных выборов показывает, что на уровне сельских поселений региональные и местные отделения политических партий не проявляют активности. Наиболее активны политические партии при проведении выборов глав и представительных органов муниципального образования.
Институт избирательного залога вытесняет сбор подписей как традиционную форму поддержки выдвижения кандидатов. Известны случаи, когда в ряды сборщиков внедрялись политические соперники и умышленно собирали недостоверные подписи в расчете на последующее обжалование регистрации противника. Следует отметить также, что реальных механизмов проверить за 5 дней достоверность подписей, не существует.
Основной причиной неисполнения избирательными комиссиями требований законодательства является не злой умысел, а «организационный цегтной» . Чаще всего обжалуются действия избирательных комиссий, связанные с исчислением сроков избирательных действий.
Нередки ошибки, связанные с составлением списков избирателей. Следует четко разграничивать понятия «фактического нахождения места жительства» и «фактического временного пребывания». Так, например, при выборах мэра города Омска в 2005 году решался вопрос о том, нужно ли включать в список избирателей студентов, проживающих в общежитии. Студенты из других городов и сельских районов Омской области, временно зарегистрированные в городе Омске, в выборах не участвовали.
В Архангельской области чаще всего подлежат обжалованию действия избирательных комиссий, их решения и постановления. Также в практике встречаются случаи, когда оспаривается законность проведенных самих выборов. Так, широкую огласку в Архангельской области получили муниципальные выборы в мэры города Архангельска 25 мая 2008 года, когда один из проигравших кандидатов Базанова Л.П. пыталась оспорить в суде действия избирательной комиссии.
В действующем законодательстве как одна из возможных форм осуществления населением местного самоуправления закреплена возможность граждан создавать территориальные общественные самоуправления. Сущность и специфика этого института доконца не ясна. В частности, ставится вопрос о том, в чем принципиальное различие между ТОСом и собраниями и конференциями граждан как формами участия населения в осуществлении местного самоуправления. На федеральном уровне предпринимались попытки принять закон о ТОСах, однако неоднократно представляемый в Государственную Думу законопроект так и не был принят.
Между тем, практика показывает, что ТОСы в некоторых муниципальных образованиях все – таки создаются. Чаще всего с помощью такой самоорганизации население осуществляет хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально – бытовых потребностей граждан.
Проблема организации ТОСов связана с тем, что вопросы их создания и организации регулируются либо Уставом Муниципального образования, либо иным нормативно – правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования. Такое законодательное положение иногда влечет зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Так, отдельные муниципалитеты "подминают" под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления.
Процедура отзыва депутата, выборного должностного лица и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования связана с институтом учета мнения населения. ФЗ – 131 переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов доверия вопросов территориального устройства. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими соответствующих решений.
При рассмотрении дела об исключении поселка Сухогорье из границ Карамышевского сельского поселения и включении в границы города Липецка разбирался вопрос о том, что проект закона об изменении границ был внесен в Липецкий областной Совет в порядке законодательной инициативы депутатом Липецкого областного Совета депутатов, чем было нарушено соответствующее законодательство.
Практика нормативно – правового регулирования отношений, связанных с реализацией права граждан на сходы, имеет свои особенности. В ФЗ – 131 сам вопрос освещен не так конкретно, как другие формы осуществления населением местного самоуправления. Региональное законодательство представляет собой достаточно широкий спектр моделей регулирования, который еще больше увеличивается на местном уровне. Часто это приводит к тому, что положения Уставов муниципальных образований не соответствуют законодательству.
Заключение
Местное самоуправление как один из способов осуществления народом власти по своей специфике является наиболее приближенной к населению формой власти. Исходя из этого, необходимо признать, что формы осуществления народом своей власти является наиболее важным элементом института местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации устанавливает достаточно широкий спектр форм осуществления населением местного самоуправления. Другое дело, что некоторые из них редко используются и фактически являются факультативными формами.
Само законодательство о МСУ в целом демократично и соответствует основным международным принципам в сфере муниципального права. Однако при более тщательном анализе законодательства можно выявить такую тенденцию. Государство при помощи тех или иных правовых норм использует институт местного самоуправления в своих целях. В частности, государство в некоторых случаях перекладывает с себя некоторые важные полномочия, стремиться подчинить себе местное самоуправление, не позволяет институту местного самоуправления стать более самостоятельным. Так, например, в главе 2 данной работы «Осуществление местного самоуправления непосредственно населением» отмечалось, что к фактически осуществляемым полномочиям исключительно прямым волеизъявлением населения, относится лишь введение и использование средств самообложения граждан. Это условие продиктовано не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизий с налоговым законодательством. Вместе с проблемой черных дыр в российском законодательстве сочетается другая проблема – некачественное исполнение и применение уже существующего законодательства.
В целом, роль местного самоуправления в Российской Федерации недооценивается. МСУ не воспринимается народом как реальный способ решения своих проблем, достижения уже поставленных целей. Можно сказать, что прожилка гражданского общества, которая должна присутствовать при реализации института местного самоуправления, в реальности отсутствует.
Кроме того, в науке муниципального права отсутствует единообразное понимание предмета, метода и системы данной отрасли права. До сих пор не выработана единая классификация форм осуществления местного самоуправления, позволяющая разграничивать формы непосредственной демократии от форм участия населения. Сущность многих элементов института местного самоуправления учеными понимается различно.
В заключении работы необходимо отметить, что возникающие при реализации местного самоуправления проблемы требуют немедленного разрешения. Местное самоуправление – основа всего общества. Произошедшие в его структуре качественные изменения повлекут существенные улучшения в функционировании общества, всей государственной системы в целом.
Список источников
1. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г: официальный текст: {ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 № 55 – ФЗ}. – Собрание Законодательства РФ. – 1998. - №36. – Ст.4466
2. Конституция Российской Федерации: офиц. текст: {принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года}//Российская газета. – 1993. - № 252.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 – ФЗ// Собрание законодательства РФ. – 2002. - № 24. – Ст. 2253
4. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 – ФЗ// Собрание законодательства РФ. -2003г. – № 40. – Ст.3822
5. Об обеспечении конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996г. № - ФЗ// Собрание законодательства РФ. – 1996г. - № 49. – Ст.5497.с
6. Постановление Центральной избирательной комиссии от 26 мая 2005 года № 145/986 // www.arkhangelsk.isbirkom.ru
7. Устав Архангельской области: официальный текст: {принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.}// Волна. – 2001.-№ 13.
8. О местном референдуме в Архангельской области: Областной закон от 30 июня 2004 г. № 240 – 31 – ОЗ//
Загрузка...
