Совет муниципальных образований деятельность. Советы муниципальных образований субъектов российской федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления

В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований этого субъекта Федерации, организация и деятельность которого осуществляется согласно требованиям Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемым к ассоциациям. Отсылка законодателя к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", рассматриваемая в системном единстве с иными нормами Федерального закона № 131-ФЗ, включая положения его ст. 4 (ч. 2), согласно которым изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, должна пониматься таким образом, что нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" применяются к советам муниципальных образований субъектов РФ постольку, поскольку они не расходятся с нормативными предписаниями Федерального закона № 131-ФЗ и не противоречат самому существу и предназначению соответствующих объединений. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что законодатель не называет напрямую советы муниципальных образований субъектов РФ некоммерческими организациями, а лишь указывает на применение к ним норм, касающихся такого рода организаций. Следовательно, данные кооперативные субъекты, хотя и в чем-то близки, но нс тождественны по своему правовому статусу.

Одна из принципиальных особенностей правовой природы совета муниципальных образований субъекта РФ в сравнении с ассоциациями, как они понимаются Федеральным законом "О некоммерческих организациях", заключается в том, что совет является обязательной (принудительной) формой межмуниципальной кооперации, что предполагает обязательность вхождения в него всех муниципальных образований, существующих на территории данного субъекта Федерации. Иное, т.е. наличие у участника совета муниципальных образований субъекта РФ права свободного выхода из него, означало бы потенциальную возможность выхода из состава совета всех его участников и тем самым его прекращение, что противоречит императивной норме закона. В связи с этим следует признать, что в условиях действующего законодательства невозможны ни добровольный выход, ни принудительное исключение муниципального образования из состава совета муниципальных образований субъекта РФ, а также его самороспуск или принудительная ликвидация, в том числе по судебному решению.

По своей правовой природе совет муниципальных образований субъекта РФ выступает, таким образом, как основанная на законе публично-правовая организация, которая является обязательной к созданию в каждом субъекте РФ и призвана обеспечивать внутрирегиональное межмуниципальиое сотрудничество, а также взаимодействие с региональными органами государственной власти.

К основным задачам советов муниципальных образований субъектов РФ могут быть отнесены, в частности:

• 1) сбор, изучение и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления;
• 2) оказание методической помощи муниципальным образованиям по вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества;
• 3) содействие подготовке и переподготовке кадров муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• 4) взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
• 5) осуществление мониторинга реализации программ органов государственной власти на территории субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований;
• 6) мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, затрагивающей интересы муниципальных образований, в том числе посредством проведения экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов;
• 7) подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о положении дел в сфере организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ;
• 8) взаимодействие с общественными организациями (объединениями) РФ, осуществляет международные контакты и связи по вопросам местного самоуправления;
• 9) организация взаимодействия муниципальных образований по вопросам реализации проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• 10) участие в образовании и деятельности общероссийского объединения муниципальных образований.

В целях обеспечения взаимодействия региональных органов государственной власти с советами муниципальных образований субъектов РФ в большинстве субъектов РФ на основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ приняты специальные законы . В них определяются, как правило, принципы и формы такого взаимодействия, полномочия различных органов государственной власти субъекта РФ в рамках взаимоотношений с советом муниципальных образований субъекта РФ, порядок осуществления представительства интересов участников взаимодействия в рамках соответственно деятельности региональных органов государственной власти и совета муниципальных образований субъекта РФ, формы поддержки совета муниципальных образований субъекта РФ (информационная, организационно-методическая, финансово-экономическая и иные), порядок информирования населения о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. К ним относится: 1) утверждение устава совета; 2) определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета, содержание его органов управления; 3) избрание органов управления совета; 4) осуществление иных полномочий, определенных уставом совета.

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

• См., например: Закон Республики Мордовия от 20 ноября 2012 г. № 85-3 "О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия но взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 2012. 21 ноября: Закон Приморского края от 13 августа 2013 г. № 245-КЗ "О полномочиях органов государственной власти Приморского края по взаимодействию с Советом муниципальных образований Приморского края" // Приморская газета. 2013.16 авг.; Закон Калининградской области от 2 октября 2013 г. № 258 "О взаимодействии органов государственной власти Калининградской области с ассоциацией “Совет муниципальных образований Калининградской области”" // Калининградская правда. 2013. 9 окт.; Закон Курской области от 15 сентября 2009 г. № 77-ЗКО "О взаимодействии органов государственной власти Курской области с Советом муниципальных образований Курской области" // Курская правда. 2009. 26 сент.

Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ еще до 2003 г. были созданы региональные ассоциации, советы или союзы муниципальных образований, причем в основном советы муниципальных образований этих субъектов РФ создавались путем преобразования или реорганизации.

Например, в Иркутской области в апреле 1996 г. Управлением юстиции администрации Иркутской области была зарегистрирована некоммерческая общественная организация «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области», учредителями которой стали 12 мэров городов и районов Иркутской области. В марте 2003 г. была зарегистрирована некоммерческая организация «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области», созданная в результате преобразования некоммерческой общественной организации «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области». В состав преобразованной Ассоциации вошли все 37 муниципальных образований Иркутской области. В октябре 2006 г. на общем собрании Ассоциации в ее Устав были внесены дополнения и Ассоциация приобрела статус Совета муниципальных образований Иркутской области. «По состоянию на 1 января 2009 г. членами некоммерческой организации «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» являются: 9 из 9 городских округов, 33 из 33 муниципальных районов, 51 из 67 городских поселений и 270 из 365 сельских поселений Иркутской области. Всего 333 из 475 муниципальных образований» .

Если в субъекте РФ не было ни одной региональной организации муниципальных образований, то она создавалась в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, согласно ч. 2 ст. 66 которого съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ:

• 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований Московской области был

создан 26 мая 2006 г. на учредительном съезде, который проходил в городе Раменское . Членом Совета может быть любое муниципальное образование Московской области независимо от своего статуса. Совет муниципальных образований Московской области был создан в целях:

• - представления общих интересов муниципальных образований Московской области, обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
• - организации взаимодействия органов местного самоуправления, защиты прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета, а также обеспечения координации деятельности членов Совета по развитию финансово- экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
• - содействия реализации прав граждан на местное самоуправление;
• - организации сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

К основным направлениям деятельности Совета относятся:

• - оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона № 131-ФЗ в Московской области;
• - разработка методических материалов и модельных муниципальных правовых актов;
• - мониторинг реализации Федерального закона № 131-ФЗ;
• - разработка проектов нормативных правовых актов, проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;
• - проведение семинаров, конференций, круглых столов, обучение руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
• - подготовка информационных материалов о деятельности Совета и его членов для средств массовой информации.

На основании ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Общероссийский конгресс муниципальных образований учрежден 7 июля 2006 г. в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами 1 .

Членами Конгресса являются 80 советов муниципальных образований субъектов РФ, объединяющих около 92% муниципальных образований России. Основными направлениями деятельности Конгресса являются:

• - мониторинг федерального законодательства с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления;
• - участие в федеральном законотворческом и законодательном процессах;
• - организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам представления интересов местного самоуправления;
• - консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ;
• - содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления. Конгресс выступил инициатором создания Общероссийского совета муниципальной службы, объединяющего представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих;
• - формирование информационного присутствия органов местного самоуправления в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет;
• - осуществление международной деятельности в установленном порядке.

Вместе с тем в настоящее время продолжают активно действовать и иные ассоциации, союзы муниципальных образований или органов местного самоуправления, созданные в разное время. Приведем примеры .

Союз российских городов (СРГ) - общероссийская организация, созданная в 1991 г. на основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. № 1052-1 и распоряжения Совета Министров РСФСР от 20 мая 1991 г. № 488-р для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований .

Союз создан в целях содействия становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Российской Федерации, создания условий для эффективной реализации норм законодательства о местном самоуправлении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, координации деятельности городских муниципальных образований по различным направлениям деятельности, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Основными задачами СРГ являются:

• - организация взаимодействия городских муниципальных образований по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления;
• - способствование реализации в муниципальных образованиях - членах СРГ проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• - создание условий для эффективной работы представителей муниципальных образований - членов СРГ в Москве.

Союз создан в форме ассоциации и объединяет более 90 крупных и средних городов Российской Федерации с суммарным населением около 50 млн человек.

В июле 2006 г. СРГ стал базой для создания новой организации - Общероссийского конгресса муниципальных образований. К началу 2007 г. интерес городов к Союзу практически исчез . В январе 2008 г. в Екатеринбурге прошло заседание правления СРГ, на котором члены правления Союза (руководители крупнейших городов страны, руководители межрегиональных ассоциаций) отметили существенную роль СРГ в формировании диалога между региональной и федеральной властью. Они обсудили практику выражения коллегиального мнения.

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) - добровольная межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока . В настоящее время членами АСДГ являются 70 муниципальных образований трех типов (городские округа, городские поселения, муниципальные районы) с суммарным населением более 14 млн человек.

Решение о создании АСДГ (ранее - Ассоциация сибирских городов (АСГ)) было принято на семинаре-совещании советских и хозяйственных руководителей сибирских городов «Взаимодействие территориальных и ведомственных органов управления в развитии социальной сферы» 28-30 октября 1986 г. в поселке Листвянка Иркутской области по предложению сотрудников Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии наук СССР в качестве секции Сибирского отделения Советской социологической ассоциации.

Основными задачами АСДГ с момента образования и по сей день являются содействие социально-экономическому развитию городов - членов Ассоциации и организации городского самоуправления, а также защита прав и интересов городов в различных органах власти и управления. Основные приоритеты сформулированы следующим образом:

• 1) в области социально-экономического развития муниципалитетов:
  • - координация усилий в поисках путей улучшения экономической и социальной обстановки в муниципалитетах;
  • - содействие в разработке и внедрении прогрессивных технологий, оборудования и методов организации труда в системах жизнеобеспечения муниципалитетов;
• 2) в области организации местного самоуправления и защиты интересов муниципальных образований:
  • - подготовка совместных предложений федеральным органам государственной власти и субъектам РФ по проектам законов и иных нормативных актов, затрагивающих интересы местного самоуправления;
  • - подготовка предложений и участие в реализации федеральных и межрегиональных программ и проектов государственной поддержки местного самоуправления;
  • - информационное обеспечение муниципалитетов, создание информационных фондов общего пользования, необходимых для организации местного самоуправления.

Членами АСДГ могут быть муниципальные образования Сибири и Дальнего Востока, а также их ассоциации, признающие Устав Ассоциации и уплачивающие членские взносы. Представительство муниципалитетов - членов АСДГ осуществляется органами местного самоуправления городов в лице их руководителей.

Для АСДГ основной целью остается оказание содействия муниципалитетам в разработке эффективных методик в области управления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России объединяет 26 городов с суммарным населением свыше 6 млн человек 1 . Союз городов Северо-Запада России основан в 1990 г. В июне 1990 г. в городе Череповце представители 12 городов «признали целесообразным объединение усилий городов северо-западной зоны РСФСР для совместного решения возникающих проблем на принципах равноправного и добровольного сотрудничества в политическом, социально-экономическом, экологическом и других направлениях». В июле там же на собрании полномочных представителей 14 городов Северо-Запада России был учрежден Союз городов Северо-Запада России, утвержден его Устав, принята соответствующая Декларация.

В связи с созданием федеральных округов и принимая во внимание, что 8 городов (из 26) входят в Центральный федеральный округ, на собрании Союза городов Северо-Запада России, состоявшемся 12 июля 2001 г. в городе Пскове, принято решение о расширении состава Союза путем объединения городов Центрального и Северо-Западного федеральных округов в ассоциацию муниципальных образований - Союз городов Центра и Северо- Запада России.

Основной принцип работы - проведение встреч, семинаров, конференций, в том числе заочных, по обмену опытом, изучению, анализу и сопоставлению достижений членов Союза, других ассоциаций и городов России, а также других стран в вопросах местного управления. Значительное внимание уделяется информационной поддержке органов местного самоуправления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России широко представлен во всех правительственных и неправительственных институтах, связанных с вопросами местного самоуправления, и является одним из учредителей Союза российских городов и Общероссийского конгресса муниципальных образований.

Ассоциация малых и средних городов России - добровольное объединение муниципальных образований Российской Федерации, созданное по инициативе руководителей муниципальных образований в сентябре 2000 г. 1 Целью создания Ассоциации является содействие развитию местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества России. Ассоциация малых и средних городов России является некоммерческой организацией в форме ассоциации; объединяет городские округа, городские поселения, муниципальные районы с населением до 200 тыс. человек. На сегодняшний день в Ассоциации состоит более 100 муниципальных образований. Интерес среди мэров к деятельности Ассоциации есть, ее ряды постоянно растут. Ассоциация малых и средних городов России:

• - представляет интересы органов местного самоуправления - членов Ассоциации во взаимоотношениях с органами государственной власти;
• - принимает участие и влияет на формирование российской законодательной базы, относящейся к сфере деятельности органов местного самоуправления;
• - обеспечивает членов Ассоциации своевременной, качественной и актуальной информацией на социальные, экономические и политические темы;
• - обеспечивает взаимодействие глав муниципальных образований с государственными органами власти;
• - собирает, анализирует и распространяет образцы лучшей муниципальной практики;
• - содействует развитию межмуниципальных связей, а также обеспечивает взаимодействие с другими ассоциациями и союзами муниципальных образований;
• - организует и проводит федеральные семинары, всероссийские конференции для руководителей и специалистов муниципальных образований и их администраций, руководителей и депутатов представительных органов муниципальных образований и их аппаратов;
• - осуществляет обмен опытом и содействует развитию межмуниципальных связей;
• - оказывает органам местного самоуправления организационную, методическую и юридическую помощь, в том числе осуществляет правовую защиту интересов органов местного самоуправления;
• - способствует реализации инвестиционных проектов в муниципальных образованиях;
• - пропагандирует деятельность Ассоциации в средствах массовой информации.

Ассоциация сельских поселений РФ была создана 20-21 ноября 2003 г. в селе Черноречье Оренбургского района Оренбургской области на собрании представителей сельских и поселковых муниципалитетов Российской Федерации 1 . Учредителями Ассоциации являются: Ассоциация сельских поселений Челябинской области, Ассоциация сельских поселений Астраханской области, сельские поселения Оренбургской области. Ассоциация сельских поселений РФ имеет постоянные деловые контакты с федеральными органами власти, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, с ассоциациями других регионов России. Ряд представителей являются членами федеральных советов по местному самоуправлению и членами различных комиссий по разработке законодательной базы местного самоуправления в Российской Федерации. Ассоциация сельских поселений РФ оказывает методическую и консультационную помощь органам местной власти сельских поселений, организует межмуниципальное сотрудничество, разрабатывает модельные акты для органов местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) - общероссийская общественная организация, учрежденная в мае 2006 г. 1

Важнейшие цели и задачи ВСМС:

• - мониторинг реформы местного самоуправления в Российской Федерации;
• - совершенствование системы местного самоуправления в России;
• - вовлечение муниципального сообщества в процесс принятия ключевых решений, касающихся развития местного самоуправления и страны в целом;
• - организация обучения и консультационно-методической поддержки представителей органов местного самоуправления;
• - организация социальных проектов на территории муниципальных образований Российской Федерации.

Членами ВСМС являются физические лица: представители органов местного самоуправления и депутаты региональных законодательных собраний, депутаты Государственной Думы, сенаторы, представители общественных организаций. К настоящему моменту региональные отделения ВСМС созданы в 76 регионах России.

При ВСМС созданы Клуб мэров России, объединяющий руководителей областных центров, Клуб глав муниципальных образований, в который входят главы городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а также Клуб муниципальных депутатов. Клубы являются экспертными советами, отражающими интересы и точку зрения различных групп муниципального сообщества.

Важнейшее направление работы ВСМС - выявление лучших практик муниципального управления и организация обмена опытом между руководителями различных муниципальных образований. В 2008 г. ВСМС стал оператором ежегодных конкурсов среди муниципальных образований, проводимых Минрегионом России, в ходе которых выявлялись победители по 15 номинациям, в том числе «Лучшая практика управления местными финансами», «Лучшая практика управления коммунальным хозяйством», «Лучшая практика решения социальных вопросов», «Лучшая практика поддержки малого и среднего бизнеса», «Лучшая практика стимулирования гражданской активности».

В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;
3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность
- Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
- Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.
- В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (Закон «Об общих принципах местного самоуправления»). Такими некоммерческими организациями выступают объединения в форме ассоциаций и союзов. Решение о совместном создании ассоциаций или союза либо о вступлении в существующую ассоциацию или союз принимает представительный орган местного самоуправления, если в уставе муниципального образования не предусмотрено иное.
Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Ассоциации и союзы взаимодействуют с органами государственной власти РФ и ее субъектов. Представители ассоциаций и союзов входят в состав Совета по местному самоуправлению в РФ. Ассоциации и союзы муниципальных образований подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. В настоящее время в РФ действует большое количество ассоциаций и союзов муниципальных образований.

По территории действия они подразделяются на:
1) общероссийские (Союз российских городов, Союз малых городов);
2) межрегиональные (Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья);
3) региональные, объединяющие муниципальные образования, расположенные в границах субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 22.10.1998 г. был учрежден Конгресс муниципальных образований РФ – общероссийская организация, представляющая интересы местного самоуправления в РФ.

Цели деятельности Конгресса:

1) реализация прав граждан на местное самоуправление;
2) координация деятельности муниципальных образований РФ;
3) обеспечение взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти. Органы местного самоуправления в целях решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов могут образовывать ассоциации экономического взаимодействия. Учредители таких объединений (ассоциаций)–органы местного самоуправления.
Объединения (ассоциации) обладают правами юридического лица.

Задачи объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия:

1) координация деятельности органов местного самоуправления;
2) проведение согласованных мероприятий стабилизации экономического положения и социальной защите населения;
3) принятие совместных решений;
4) подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления;
5) подготовка предложений по реализации федеральных программ, проектов и местных соглашений и программ.

Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 66

1. Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлись борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Закон 1995 г. (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В соответствии с комментируемым Законом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (см. ст. 11 указанного Закона).

1. Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:

— утверждать устав совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;

— определять размеры и порядок уплаты членских взносов;

— избирать органы управления совета (председателя совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);

— осуществлять иные полномочия, определенные уставом совета.

Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.

1. Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона.

Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

Комментарий к статье 67

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяться на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В России единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке — Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке — Общероссийский конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском языке — Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на английском языке — RNCM.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).

Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.

Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако Конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.

Целями Конгресса являются:

1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;

2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ;

3) представление интересов муниципальных образований РФ:

— в федеральных органах государственной власти;

— в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;

— в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;

— в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;

4) обеспечение муниципальных образований РФ полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;

5) организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:

а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;

б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;

в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и др.

Конгресс как организация, обеспечивающая представительство интересов местного самоуправления на федеральном уровне, принимает участие во всех значимых мероприятиях по муниципальной тематике, организуемых федеральными органами государственной власти — Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, профильными комитетами палат Федерального Собрания РФ, министерствами и ведомствами.

Комментируемая статья также определяет принципиально новую компетенцию общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;

2) предоставление Кабинету министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;

3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;

4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;

5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти с одной стороны и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств — членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств — членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе РФ представляют 36 человек: 9 представителей — в Палате местных властей и 9 — в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат <82>. Порядок представления кандидатов в представители РФ в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. N 179-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 — 2006 годах».

———————————

<82> Правительство Саратовской области. URL: http://www.saratov.gov.ru.

1. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.

Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Статья 68. Межмуниципальные организации

Комментарий к статье 68

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Часть 1 комментируемой статьи право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Федеральный законодатель по состоянию на 1 декабря 2014 г. закрепляет в комментируемом Законе только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ:

— закрытые акционерные общества;

— общества с ограниченной ответственностью.

Данный факт представляется несколько парадоксальным, поскольку не согласуется с действующими нормами гражданского законодательства, регламентирующими возможные организационно-правовые формы юридических лиц, в частности хозяйственных обществ. В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 сентября 2014 г. упраздняются (не создаются и не могут быть зарегистрированы) типы акционерных обществ — открытое и закрытое. Вместо этого введено деление на публичные и непубличные акционерные общества.

Законодатель, внося в комментируемый Закон изменения от 27 мая, 23 июня, 21 июля, 4, 14, 22 октября 2014 года, почему-то «забыл» о нормах ч. 1 комментируемой статьи, создающих таким образом беспрецедентный случай — возможность создания уникальной организационно-правовой формы юридического лица — межмуниципального закрытого акционерного общества, действовать которое, по всей видимости, должно будет вне пределов российской цивилистики. Вне всяких сомнений, подобного рода невнимательность законодателя вряд ли можно признать оправданной.

В данной связи совершенно нелепо выглядят и нормы абз. 1 ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающие, что «межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами». Логичен вопрос: «О каких же нормах ГК РФ может идти речь, если нормы ч. 1 комментируемой статьи вступают в противоречие с «базовыми» нормами ГК РФ о юридических лицах?»

Поскольку налицо явный недочет законодателя, то от дальнейшего комментирования норм ч. 1 разумнее отказаться до приведения их в соответствие с гражданским законодательством.

1. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.

Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл. 4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

1. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органами местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований