Отношения служащих. Особенности трудовых отношений с государственными и муниципальными служащими

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса.

Отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, именуются внутренними отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права, закрепленными в Законе о госслужбе.

Отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры), именуемые в правовой литературе внешними, являются административно-правовыми и регулируются нормами административного права.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные с прохождением государственной службы, являются административно-правовыми, поскольку у государственно-служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание госслужащих якобы не является платой за затраченный труд и его результаты.

Однако по своей сущности указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации), и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно-государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные внешние правоотношения, не изменяет сущности трудового внутреннего правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу.

В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во "внешние" правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания внутренних отношений государственно-служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяются должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом о госслужбе, то они относятся как к гражданскому служащему, так и к другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности, он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо иметь в виду, что акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав.

Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применить к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

Анализ Закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу с февраля 2005 г.).

Некоторые положения Закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого Закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Вместе с тем попытки предусмотреть в Законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).

Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудовых, а не административных правоотношений.

Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего в политической и экономической сферах. Подробно эти вопросы будут рассмотрены ниже.

1

В статье поднимается проблема формирования позитивного отношения населения к государственным служащим, а также проблема отношения самих государственных служащих к своей миссии. Авторами отражаются результаты проведенного опроса населения и госслужащих по вопросам отношения населения к чиновникам, а также проблем, которые необходимо решить чиновникам, проблемы подчинения их работы общественному контролю, вопросам характеристик госслужбы, исходя из предпочтений самих госслужащих, социальном престиже их работы, эффективности проводимой кадровой политики в органах государственной власти, удовлетворенности госслужащих условиями труда. Проведенный анализ сопровождается выводами о необходимости повышения качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Важно переходить к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде с достойным материальным вознаграждением.

удовлетворенность госслужащих условиями труда

социальный престиж

стимулирование работы госслужащих

кадровая политика в госслужбе

лояльность населения к госслужбе

эффективность госслужбы

взаимоотношение населения и госслужащих

1. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов./ Аналитический доклад Института социологии РАН. URL.: http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy.html (дата обращения 20.04.2014).

2. Горобцова А.Е. Проблема диалога между властью и обществом в современной России (по результатам социологического исследования) // Государственное управление. Электронный вестник. 20134. № 41. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/41_2013gorobtsova.htm (дата обращения 20.04.2014).

3. Киселева О.В., Сурцева Ю.А. Проблема формирования позитивного отношения общества к образу чиновника и государственного служащего на примере средств массовой информации Ульяновской области // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 6. URL: http://www..04.201).

4. Образы чиновников и чиновничества в СМИ и массовом сознании // «Пресс-служба», №1, январь, 2007. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gradienta.hosting.rusoft.ru/ru/press/publication/576 (дата обращения 20.04..2013).

5. Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Проблема взаимоотношения общества и чиновников в России существовала всегда и сегодня является предметом многих исследований . Среди причин народной «нелюбви» к чиновникам наиболее существенным фактором выступает феномен инфор-мационного обмена, а также результат практически однонаправленной деятельности средств массовой информации.

В массовом сознании образ чиновника имеет психологическое основание. Государственный служащий олицетворяет государство, в связи с этим представляется образ человека заботливого, возможно, строгого, но справедливого, умного. Люди желают доверять чиновнику, они идут к нему со своими бедами и проблемами, за добрым советом. Чиновник должен защищать интересы граждан и государства по закону и справедливости. Он поступает достойно и действует уверенно. Чиновник должен быть максимально компетентен в своей работе, что законодательно закреплено. Описанный образ соответствует традиционному патерналистскому типу поведения, типичному для чиновника среднего и старшего класса дореволюционного периода. Для такого образа присущи некоторая элитарность, кастовость, узнаваемость и существование в определенной общественной нише.

С целью выявления современного отношения населения к госслужащим, а также отношения самих госслужащих к своей высокой миссии нами проводилось исследование по теме «Население и госслужба: проблемы взаимоотношений и привлекательности госслужбы для населения». В ходе исследования были опрошены жители г. Ульяновска разных возрастных категорий и социального статуса, а также государственные служащие, работающие в государственных органах исполнительной власти Ульяновской области. Для проведения исследования было разработано 2 анкеты. Первая анкета содержит такие вопросы, как: «Кто такие чиновники? Как Вы относитесь к чиновникам? Какими качествами должен обладать госслужащий?» и др. Проанализировав ответы по этому опроснику, мы сделали некоторые выводы об отношении жителей г. Ульяновска к госслужащим. Вторая анкета содержит вопросы, ответы на которые выявляют отношение самих государственных служащих к выполнению своих обязанностей.

По полученным данным на январь 2014 года можно утверждать, что отношение населения к госслужащим нейтральное, хотя большинство ульяновцев признаёт, что и в госаппарате работают разные люди. На вопрос «Кто такие чиновники?» получены интересные ответы: среди респондентов нашлись те, кто уверен, что чиновник - человек, который удачно устроился и хорошо зарабатывает (19 %); 4 % уверены, что чиновники - служащие, которые служат не народу, а исполнению правил, норм и законов; 2 % опрошенных считают слово «чиновник» ругательным. На вопрос «Как Вы относитесь к чиновникам?» большинство респондентов ответили, что у них нейтральное отношение (68 %), негативно к чиновникам относятся 22 % и положительное отношение у 10 % опрошенных. Стоит отметить, что положительное отношение к сотрудникам государственного аппарата высказывали в основном лишь те, кто сами в нем работают, а вот у молодых людей преобладает нейтральное отношение к чиновникам.

Максимально негативную оценку госслужащим дают пенсионеры, что предсказуемо, так как именно эта категория в большей степени рассчитывает на социальную поддержку, но получает её в меньшем размере. Работающие граждане категорически не согласны с тем, что чиновники работают на благо общества (58 % ответов), студенты придерживаются прямо противоположного мнения (31 % ответов), пенсионеры, безработные и люди иного социального статуса воздержались от ответа (11 % ответов).

Среди качеств, которыми должен обладать госслужащий, большинство выделили «образованность и грамотность», затем идут «следование интересам граждан», «стратегическое мышление», «владение политической ситуацией», и в последнюю очередь госслужащие должны обладать предприимчивостью.

Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Какими качествами должен обладать госслужащий?», в %

Возможно, именно общим негативным отношением к чиновникам объясняется тот факт, что, несмотря на сравнительно стабильное и относительно «благополучное» положение, только 23,8 % ульяновцев говорят о том, что госслужба остаётся привлекательной, однако 30,3 % респондентов так не считают. Обнадеживает то, что госслужба остаётся привлекательной для самых молодых (36,5 %) представителей группы молодых людей возраста до 30 лет. Однако как бы парадоксально это ни звучало, стоит отметить, что именно молодые люди до 30 лет и люди, не находящиеся на госслужбе, говорят о том, что заработная плата чиновников должна зависеть от качества их работы, а их работу необходимо подчинить общественному контролю.

О том, что работа чиновников должна быть «прозрачна» для населения, заявляет большинство респондентов (86 % ответов), при этом 14 % считают, что помощь населению должна сосредотачиваться не только в городе, но и в глубинке - там тоже люди.

На вопрос «Какие первоочередные проблемы необходимо решить чиновникам?» - 52 % опрошенных утверждают, что самая важная проблема - коррупция, 22 % - проблемы в медицинском обслуживании; 16 % респондентов считают, что необходимо решать проблемы в ЖКХ; 5 % - проблемы с дорогами и 5 % - проблемы в образовании и науке.

Несомненно, на формирование позитивного отношения современного общества к чиновникам и государственным служащим влияют средства массовой информации, исключением не стали и СМИ Ульяновской области. Как отметили ульяновцы, в СМИ Ульяновской области преобладает негативная информация о чиновниках (71 %), преобладание позитивной информации наблюдает 21 % респондентов, и 8 % опрошенных считают, что в СМИ нет никакой информации о чиновниках. К причинам преобладания негативной информации большинство отнесли «общую тенденцию по России» (82 %), некоторые отметили, что «скандалы отвлекают людей от других проблем» (17 %), и 1 % респондентов считают, что причина негатива в СМИ - это политический заказ.

Несмотря на то, что существует множество проблем, которые необходимо решить чиновникам, и многие крайне недовольны работой представителей власти, население твёрдо уверено, что можно улучшить отношение общества к чиновникам, так считают 79 % опрошенных, 20 % придерживаются противоположного мнения и 1 % респондентов ответили «не знаю».

Вот только прежде, чем менять отношение общества к государственным служащим, может, стоит изменить отношение самих госслужащих к их высокой миссии?

Не случайно замечено, что начинать нужно с самих госслужащих, и на это есть все основания!

Работа на службе у государств во все времена считалась престижной. Имелось мнение, что людей привлекает высокий общественный статус и работа на благо общества. Сегодня, как показывают результаты исследования, преобладают несколько иные подходы при оценке мотивов поступления на государственную службу. Не секрет, что для многих госслужба является местом, где приобретается определенный уровень профессионализма, необходимый для перехода на другую, более высокооплачиваемую работу. Именно поэтому этот вариант на первом месте среди мотивов поступления на госслужбу, так ответил 51 % респондентов. Следующее обстоятельство, привлекающее людей на эту работу, - возможность карьерного роста (30 %). Третьим по значимости преимуществом госслужбы является стабильность, её отметили 9 % опрошенных. Интересная работа, возможность приобрести полезные связи, дружный коллектив - каждый из этих вариантов около 3 % респондентов рассматривает как преимущество государственной службы. Список продолжают: изменение сферы деятельности, возможность самореализации (от 2 до 4 %). И на самом последнем месте остаётся служба на благо общества - 1 %.

Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «Что для Вас является мотивом для поступления на госслужбу?», в %

Таким образом, очевидным становится обстоятельство, что современная госслужба не обладает какими-то явными преимуществами с практической точки зрения. По полученным данным можно сделать вывод, что на госслужбу в основном идут люди, стремящиеся повысить уровень профессионализма и добиться карьерного роста, всё остальное уходит на задний план.

Чтобы лучше понять то, что сегодня представляет собой государственный служащий, был проведен анализ целей, которые перед собой ставят госслужащие. Большинство респондентов (57 %) ответили, что главная их цель - самореализация, на втором месте оказалось повышение знаний и навыков - 27 %. Профессиональный и карьерный рост занял третью ступень пьедестала у опрошенных - 16 %. Стоит отметить, что ни один госслужащий не ответил, что самая главная его цель - это служба государству!

Рассматривая материальную сторону привлекательности работы на госслужбе, мы убедились, что ожидания респондентов совсем не совпадают с реальностью. Большинство опрошенных желают иметь заработную плату от 30 до 50 тысяч рублей (48 %), на заработную плату от 15 до 30 тысяч рублей претендует 39 % респондентов, и только 13 % опрошенных считают, что за такой нелёгкий труд необходимо получать от 50 до 100 тысяч рублей.

Также государственным служащим предлагалось проранжировать характеристики их службы, исходя из их предпочтений, и вот какие результаты мы получили.

Рис. 3. Распределение ответов на вопрос: «Назовите характеристики Вашей работы, исходя из Ваших предпочтений?», в %

Возникает вопрос о том, что побуждает к увольнению с государственной гражданской службы. Результаты анализа полученных в ходе опроса ответов показывают, что наиболее важными факторами неудовлетворенности госслужащих являются низкая заработная плата, отсутствие карьерного роста, отсутствие профессионального роста, далекое расположение места работы от дома, плохая организация труда, плохие отношения с руководством, неудовлетворённость условиями труда и плохие отношения с коллегами.

Полученные данные позволяют сделать вывод о том, что современная государственная служба с точки зрения корпоративного менеджмента является неконкурентоспособной. Госслужащие не чувствуют себя социально защищенными, многие не видят реальных перспектив для продвижения наверх. Единственными существенными обстоятельствами, стимулирующими работу госслужащих, являются благоприятный микроклимат в коллективе и преданность непосредственному руководству. Однако в соответствии с принципами менеджмента эти обстоятельства явно недостаточны, чтобы добиться от сотрудников эффективного выполнения своих служебных обязанностей.

Несомненно, низкая удовлетворенность доходами накладывает свой отпечаток на социальное восприятие и самочувствие госслужащих.

Низкий уровень удовлетворенности и слабые мотивирующие факторы объясняют то обстоятельство, что многие госслужащие не испытывают сильной привязанности к своему месту работы.

В оном из вопросов исследования респондентам было предложено оценить вероятность их перехода на работу в частный сектор, в случае поступления им соответствующего предложения. 36 % ответов прозвучали: «да, скорее всего, перешел бы», 32 % - «нет, скорее всего, не перешел бы» и 32 % - «затрудняюсь ответить». Такое распределение ответов на данный вопрос показывает низкий уровень лояльности госслужащих по отношению к своей службе, что является, несомненно, тревожным признаком. Ситуация, когда больше 30 % госслужащих находятся в состоянии поиска лучшего места работы, говорит о низком социальном престиже и о неэффективности проводимой кадровой политики. Мы видим, что сегодня только 36 % госслужащих сообщает о преданности своей профессии.

Общий вывод по результатам проведенного исследования, цель которого состояла в выявлении отношения госслужащих к своей работе, весьма неутешителен. Можно отметить, что у работников госсектора, к сожалению, недостаточно стимулов для выполнения своей работы на более высоком уровне. Факторами, формирующими у современного госслужащего низкий уровень лояльности к своей работе, являются: невысокая зарплата, незначительный социальный пакет и весьма туманные перспективы карьерного роста в совокупности с абстрактным представлением о себе, как о служителе обществу. Как следствие такого отношения к работе, распространено мнение о госслужбе как о некотором перевалочном пункте на пути к более доходной работе в негосударственном секторе.

Таким образом, исследование показало необходимость повышение качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Для повышения позитивного отношения как общества к госслужащим, так и самих госслужащих к своей работе необходимы меры усовершенствования системы мотивации их труда, переход к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде, когда достойное материальное вознаграждение предлагается взамен профессионализму. Повышение уровня заработной платы - это не единственный подход к мотивации государственных гражданских служащих. Существует масса методов нематериального характера: организация досуга для госслужащих и членов их семей (посещение театров, кинотеатров, выставок, концертов), предоставление льгот на санаторно-курортное лечение, льгот на поездки в транспорте, предоставление абонементов на посещение спортивно-оздоровительных комплексов, проведение тренингов и деловых игр на сплочение и командообразование и т.п. Отдача и ориентация на качественный результат возможны только в том случае, если госслужащий будет уверен в том, что он служит государству, а государство в свою очередь даёт ему и членам его семьи своего рода гарантии достойной жизни. Только когда у самих государственных гражданских служащих изменится отношение к своему предназначению, вот только тогда можно будет изменить мнение общества и сформировать у него позитивное отношение к государственной гражданской службе.

Рецензенты :

Лапин А.Е., д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономического анализа и государственного управления Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.

Романова И.Б.., д.э.н., профессор, зав. кафедрой бухгалтерского учета и аудита Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.

Библиографическая ссылка

Киселева О.В., Сурцева Ю.А. НАСЕЛЕНИЕ И ГОССЛУЖБА: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ И ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ ГОССЛУЖБЫ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 3.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=13177 (дата обращения: 15.08.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности.Характерные признаки служащего

Каждая социальная категория граждан — рабочий, крестьянин, пенсионер — имеет свой строго определенный законодательством правовой статус, основанный на едином для всех правовом статусе гражданина.

Рабочий, крестьянин в процессе своего труда воздействуют на объекты природы в ее первозданном виде (шахтер, рыбак, землепашец и др.) или на уже профильтрованные предшествующим трудом человека природные объекты — машины, механизмы, сооружения и т.д. (токари, слесари, механизаторы, строители и др.). Здесь отношения рабочего, крестьянина с объектами и предметами их труда регулируются технологическими нормами и технико-экономическими нормативами, поэтому рабочий в процессе своего труда своими действиями не порождает каких-либо юридических последствий для других лиц, может создавать их только для себя, да и то лишь по поводу своего труда (его оплаты, соблюдения или, наоборот, нарушения установленных технологических норм и технико-экономических нормативов, добросовестности к выполнению трудовых обязанностей и т.д.), но это уже область трудового правового регулирования , одинакового как для рабочих, так и для служащих. Служащий же в процессе своего труда воздействует на человека, точнее, на сознание человека и его поведение (лечит, учит, воспитывает, администрирует и т.д.), поэтому процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы . Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.

Таким образом, статус любого служащего характеризуется тем, что он призван и должен служить человеку, обществу , государству , имея объектом своего трудового воздействия человека, его сознание, а в процессе своего труда вступает в правовые отношения, своими служебными действиями создает и вызывает юридические последствия для других лиц, с которыми он взаимодействует. Отношения же служащего по поводу его труда (оплаты, предоставления отпуска, создания необходимых условий труда и т.д.) принципиальных отличий от аналогичных отношений у рабочего не имеют, относятся к области трудовых отношений служащего и регулируются нормами трудового, а не административного права .

Виды службы и служащих по действующему законодательству

Существует очень много видов службы: государственная и муниципальная служба , гражданская служба в общественных организациях, на предприятиях и в социально-культурных учреждениях, частная служба по различным видам обслуживания физических и юридических лиц , причем в каждом из этих видов службы по различным классификационным основаниям можно выделить много их разновидностей. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2007 г.) выделяет три главных вида государственной службы:

государственная гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов , государственных органов субъектов Российской Федерации , лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Общей правовой основой организации и функционирования данной службы является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 29 марта 2008 г.), имеет ряд своих разновидностей по сферам, отраслям и видам государственной деятельности;

Государственная служба как организационно-правовая категория, элемент государственной организации и правовой институт

В содержание организационно-правового института государственной службы входят три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов , его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата , определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и т.д. Причем все это должно быть выполнено государством еще до того, как служащий займет свое служебное место и начнет свою профессиональную деятельность по осуществлению определенных государственных функций и полномочий); 2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего).

Понятие государственной и муниципальной службы и служащего. Категории и группы должностей государственной и муниципальной службы

По функционально-должностным признакам и полномочиям, отражающим роль каждого служащего в осуществлении функций органа, в котором они состоят на службе, они делятся на три большие группы: руководящий состав (руководители), основной состав (специалисты) и вспомогательно-обслуживающий персонал.

Особую и специфическую категорию служащих составляют должностные лица. Общим для всех отраслей права элементом характеристики понятия должностного лица можно считать наличие у него организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных полномочий. Но при этом в административном праве термин и понятие «должностное лицо» многозначны и относятся к нескольким видовым категориям служащих.

Должностные лица многочисленных государственных контрольно-инспекционных органов (государственных инспекций), пользующихся правом применения мер административного предупреждения, пресечения и административных взысканий, тоже составляют особую и специфичную группу государственных служащих — должностных лиц, исчерпывающий перечень которых дан в КоАП РФ.

Поступление на службу и способы замещения должностей на государственной и муниципальной службе

Проблема поступления на службу включает в себя следующий комплекс вопросов: правовые основания поступления на службу, правовые условия и порядок — сам процесс поступления на службу, включая способы замещения должностей на государственной и муниципальной службе .

Правовые основания поступления на службу — это те конкретные нормы, которые предусматривают саму возможность гражданина поступить на государственную или муниципальную службу и получить статус государственного или муниципального служащего соответственно. Общим правовым основанием поступления на службу являются ст. 32 Конституции РФ и конкретные статьи упоминаемых ранее федеральных законов о службе, предусматривающие право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также Реестры федеральных государственных должностей государственной службы , государственных должностей государственной службы субъектов Федерации и муниципальных должностей муниципальной службы, в которых дается исчерпывающий перечень соответствующих должностей, подлежащих замещению гражданами.

Правовые условия поступления на службу — это конкретные, предусмотренные законодательством обстоятельства, условия и требования к лицу, претендующему на занятие определенной должности: обстоятельства, препятствующие поступлению на государственную и муниципальную службу; профессиональные, квалификационные и иные (социально-психологические, характерологические и другие специфические для отдельных видов службы) требования, а также установленные законодательством определенные возрастные ограничения поступления на службу по некоторым конкретным должностям. Все они в совокупности выражают и закрепляют основы кадровой политики государства .

Порядок поступления на службу — это процесс поступления, процедура замещения должностей на государственной, муниципальной и других видах службы с последующим кадровым оформлением приема служащего на работу по соответствующей должности.

В настоящее время применяются четыре организационно-правовых способа замещения должностей на государственной и муниципальной службе: зачисление, назначение, выборы и конкурс.

Зачисление на службу по личной инициативе и заявлению кандидата на должность применяется для замещения внекатегорийных должностей вспомогательно-обслуживающего персонала, не относящихся к государственным и муниципальным должностям, но предусмотренных штатным расписанием в целях технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов (технические секретари, лаборанты, специалисты по компьютерному обслуживанию, архивариусы, курьеры и др.), а также для замещения младших муниципальных должностей.

Назначение как способ замещения должностей на государственной и муниципальной службе охватывает многие высшие, главные, ведущие, старшие и некоторые младшие государственные и муниципальные должности государственной и муниципальной службы соответственно.

Конкурс на замещение вакантной государственной или муниципальной должности государственной или муниципальной службы обеспечивает право граждан на равный доступ соответственно к государственной и (или) муниципальной службе. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, причем государственные и муниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. По действующему законодательству в конкурсном порядке замещаются вакантные старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности федеральной и государственной службы субъектов Федерации, а также высшие, главные и старшие муниципальные должности муниципальной службы.

Конкурс — это, по существу, замещение должности в порядке соревнования. Претенденты на занятие соответствующей должности сами заявляют о своем желании посостязаться, а конкурсная комиссия и администрация органа оценивают их документальные, профессиональные, личностные данные и на этой объективной основе отдают предпочтение одному из них с использованием различных методик оценки.

Выборы как способ замещения государственных и муниципальных должностей применяются достаточно широко. Через выборы замещаются государственные должности Президента РФ , глав администраций субъектов РФ (Президенты республик в составе Российской Федерации, Губернаторы краев и областей), Председателя Государственной Думы и краевой (областной) думы, а также должности председателей комитетов всех государственных органов представительной (законодательной) власти . Еще более широко выборность применяется в системе местного самоуправления (выбираемые непосредственно населением должностные лица и должностные лица, из бранные представительными органами).

Характерный признак выборности как способа замещения любых, где бы то ни было, должностей — то, что избираемое лицо выдвигается из числа тех, кто избирает (население, депутатский корпус и т.д.). Отсюда вытекает то, что в своей последующей деятельности избранное лицо полностью подотчетно тем, кто его избрал, ответственно перед ними, поскольку они всегда могут его отозвать.

Прохождение службы и аттестация государственных и муниципальных служащих

Процесс прохождения службы включает в себя реализацию служебных должностных прав и обязанностей, периодическую аттестацию, а также возможное применение к служащему мер поощрения и ответственности за должностные проступки вплоть до увольнения со службы. По своему содержанию и характеру все права и обязанности служащего можно разделить на три группы: общие, особенные и специальные.

Общие для всех государственных и муниципальных служащих права и обязанности закреплены в Конституции РФ , федеральных законах о различных видах государственной службы , а также в соответствующих аналогичных законах субъектов РФ , в уставах муниципальных образований и других нормативных правовых актах государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления .

Всякий государственный или муниципальный служащий имеет право на следующие действия (процедуры): ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; продвижение по службе, переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета , а также участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы ; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав , социально-экономических и профессиональных интересов; внесение предложений по совершенствованию государственной или муниципальной службы в любые инстанции; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с его государственной или муниципальной службой соответственно, и др.

При осуществлении своих служебных полномочий каждый государственный и муниципальный служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; инициативно и добросовестно исполнять свои должностные обязанности; обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан ; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; своевременно рассматривать в пределах своих должностных полномочий и обязанностей обращения граждан, общественных объединений , предприятий , учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним в установленном порядке законные решения; соблюдать установленные в государственном или муниципальном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной документацией; хранить государственную и иную охраняемую законом служебную тайну ; постоянно поддерживать необходимый уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных должностных обязанностей.

В качестве своеобразных гражданских обязанностей служащих можно рассматривать и установленные законом ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой.

Все вышеперечисленные права и обязанности являются общими, потому что, во-первых, распространяются на всех без исключения государственных и муниципальных служащих, независимо от конкретного вида государственной деятельности, отрасли и сферы государственного управления или местного самоуправления; во-вторых, закреплены они в нормативных правовых актах общего надотраслевого масштаба и характера (Конституция РФ, конституции или уставы (основные законы) субъектов РФ, уставы муниципальных образований, общие федеральные и законы субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе). Особенные права и обязанности государственных и муниципальных служащих отражают и закрепляют видовую специфику различных сфер государственной деятельности (служащие судебных, прокурорских органов, представительных органов законодательной власти , исполнительной власти и т.д.).

Специальные права и обязанности государственных и муниципальных служащих отражают специфику служебной деятельности отдельных категорий служащих: право иметь и применять при определенных обстоятельствах оружие и специальные средства, право на специальную охрану, предоставление некоторым должностным лицам определенных административно-юрисдикционных полномочий и т.д. Специальные права и обязанности отдельным категориям служащих предоставляются, как правило, федеральными законами и некоторыми иными нормативными правовыми актами отраслевого масштаба и характера действия, например, законами о внутренних войсках , о милиции и др.

Законная, инициативная и целесообразная реализация общих, особенных и специальных прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих есть основа содержательной характеристики процесса прохождения ими службы. При этом важным элементом прохождения службы является аттестация служащих.

Аттестация государственных и муниципальных служащих проводится не реже одного раза в четыре года (и не чаще одного раза в два года) для определения уровня профессиональной подготовки служащего и соответствия его занимаемой должности, а также для решения вопроса о присвоении ему более высокого квалификационного разряда, что может служить правовым основанием и условием продвижения его по службе. Порядок и условия проведения аттестации государственных и муниципальных служащих устанавливаются федеральным и законодательством субъектов Федерации.

Аттестация служащих государственных и муниципальных органов призвана способствовать совершенствованию деятельности этих органов по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственных и муниципальных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности, а также решению вопроса о присвоении служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, специального звания, дипломатического ранга и т.д.). Аттестации подлежат федеральные и государственные служащие субъектов Федерации, замещающие в государственных органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности категорий «Б» и «В», а также муниципальные служащие, замещающие младшие, старшие, главные и высшие муниципальные должности.

В результате аттестации служащему дается одна из следующих оценок: соответствует замещаемой должности; соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности; не соответствует замещаемой должности. Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на рассмотрение руководителя органа мотивированные рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.

Результаты аттестации служащего, оформленные надлежащим образом, представляются руководителю органа, который с учетом их принимает решение: о повышении служащего в должности; о присвоении служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда; об изменении служащему надбавки за особые условия службы; о включении служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.

В случае признания служащего не соответствующим замещаемой должности он направляется на повышение квалификации или переподготовку либо с его согласия переводится на другую должность.

Управление реализацией государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы

Вопросы организации государственной и муниципальной службы — это прежде всего разработка и реализация кадровой политики на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях по подбору и расстановке кадров, призванные обеспечить эффективность и слаженность работы всех государственных и муниципальных органов. Подбор и расстановка кадров по различным должностям на государственной и муниципальной службе осуществляется по профессионально-деловым качествам (образовательный уровень и профессиональная подготовка, специальные знания и практический опыт, необходимые для успешного выполнения всего комплекса должностных полномочий) и социально-личностным качествам (умение работать с командой единомышленников, выдержка и самообладание, организаторские способности и умение располагать к себе людей, воля, целеустремленность и некоторые другие личностно-психологические и характерологические качества).

Разработка предложений по государственной кадровой политике возложена на Академию государственной службы при Президенте РФ , а ее формирование и реализация — на специальные государственные органы .

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ является федеральным органом по вопросам государственной службы, призванным осуществлять координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Совет по кадровой политике при Президенте РФ — консультативный орган Президента РФ по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти Российской Федерации. Его основными задачами являются: по поручению Президента РФ — координация функционирования системы государственной службы и кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти ; анализ состояния и эффективности использования интеллектуального, управленческого и предпринимательского потенциала страны; определение механизмов координации деятельности органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней в работе с кадрами; подготовка предложений по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти и некоторые другие.

Кадровая служба любого государственного или муниципального органа обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций и испытаний при замещении соответствующих должностей; оформляет все решения государственных и муниципальных органов, связанных с прохождением службы, ведет личные дела служащих; консультирует и информирует служащих по затрагивающим их интересы кадровым вопросам; организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации служащих.

Меры поощрения и стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих

За успешное и добросовестное исполнение государственными и муниципальными служащими своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к ним применяются различные виды поощрений и стимулирования, основания, условия и порядок применения которых устанавливаются федеральным и законодательством субъектов Федерации.

Для проведения общественной оценки материалов о награждении государственными наградами и обеспечения объективного подхода к поощрению при Президенте РФ действует специальная Комиссия по государственным наградам.

Для поощрения служащих за высокое профессиональное мастерство установлены многочисленные почетные звания Российской Федерации, например, «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации» и многие другие.

Политика применения всех мер поощрения государственных и муниципальных служащих направлена в целом на то, чтобы поощрять служащего за конкретные достижения и высокие показатели, а не просто за хорошую работу.

Ответственность служащих за служебные проступки.Дисциплинарная ответственность служащих за служебные (должностные) проступки и ее виды

Существует два аспекта ответственности как социальной категории: позитивный, когда ответственность рассматривается в качестве внутреннего регулятора поведения личности в связи с долгом, обязанностью (ответственность служащего человека перед самим собой, своей собственной совестью), и негативный (ретроспективный), когда ответственность рассматривается под углом зрения отрицательной оценки содеянного со стороны населения, коллектива, общества и государства , как реакция общества на нарушение его интересов и установленных правил, как применение санкций за нарушение существующих правовых норм . Это юридическая ответственность личности перед обществом и государством, потому что всякое общество ограждает себя от всевозможных посягательств с помощью ответственности. Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного поведения лица со стороны общества и государства, заключающегося в причинении виновному лицу отрицательных последствий материального или морального характера, в применении санкций за правонарушения .

Лица же, замещающие государственные должности государственной службы , а также не являющиеся выборными муниципальные должности муниципальной службы и любые другие служебные должности в гражданских и общественных учреждениях, могут привлекаться к одному из трех видов дисциплинарной ответственности: дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности и дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарная ответственность служащих по специальным уставам и положениям (уставная ответственность) предусмотрена для служащих тех отраслей и сфер государственной деятельности, где действуют такие уставы и положения. Этот вид дисциплинарной ответственности распространяется, например, на военнослужащих , служащих МВД, таможенных органов , органов и учреждений прокуратуры , на работников железнодорожного транспорта, морского флота и ряда других отраслей и сфер государственной деятельности.

Ответственность по дисциплинарным уставам и положениям (уставная ответственность) считается наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности служащих, потому что, во-первых, здесь нередко предусматривается возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершенные за пределами службы позорящие и дискредитирующие публичную власть аморальные и административные проступки; во-вторых, предусматриваются некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий, например, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; в-третьих, за грубое нарушение должностных обязанностей возможно в качестве меры дисциплинарного взыскания увольнение не только из конкретного учреждения, но и из системы данной отрасли (из органов прокуратуры, МВД, таможенных органов и т.д.).

Дисциплинарная ответственность служащих в порядке подчиненности распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, а также на не являющихся государственными или муниципальными служащими руководителей и некоторых должностных лиц государственных и не государственных организаций и учреждений.

Действующее федеральное и законодательство субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе предусматривает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным либо муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться назначившим его на должность органом или руководителем одно из следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение с государственной гражданской службы по строго установленным законом основаниям.

Совершивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением принимавшего его на службу руководителя.

Дисциплинарная ответственность служащих по правилам внутреннего трудового распорядка распространяется на всех других лиц, работающих в государственных органах или органах местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности, но не являющихся государственными или муниципальными служащими, а также на работников всех социально-культурных и иных учреждений и организаций любых форм собственности , не являющихся органами государственной власти или местного самоуправления.

Этот вид дисциплинарной ответственности выступает как средство обеспечения трудовой дисциплины указанной категории служащих, соблюдения ими трудового распорядка на предприятиях , в учреждениях, организациях, который определяется Правилами внутреннего трудового распорядка, утверждаемыми в соответствии со ст. 190 Трудового кодекса РФ работодателем с учетом мнения представительного органа работников организации.

Порядок или процедура дисциплинарного производства един для всех групп и категорий служащих. Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности любого служащего служит дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей службы и (или) трудовой дисциплины.

Для привлечения любого служащего к дисциплинарной ответственности требуется обязательное письменное его объяснение о причинах и обстоятельствах допущенного им нарушения должностных служебных обязанностей и предписаний. При этом при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение привлекаемого к дисциплинарной ответственности служащего.

По действующему законодательству дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске. При этом в любых случаях взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ст. 193 ТК РФ).

Основания и порядок прекращения служебных полномочий (увольнение со службы)

Законодательство предусматривает два рода оснований (фактов, имеющих юридическое значение) оставления должности, т.е. прекращения служебных полномочий. Одни исходят от самого служащего, порождаются его волей и желанием: увольнение по собственному желанию, выход на пенсию , поступление на учебу, призыв на военную службу и другие основания, предусмотренные ТК РФ.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о труде, увольнение государственного и муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе государственного или муниципального органа в следующих случаях: 1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной либо муниципальной должности государственной или муниципальной службы соответственно; 2) прекращение гражданства Российской Федерации; 3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного либо муниципального служащего действующим законодательством; 4) разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну ; 5) в случае выявления предусмотренных законом обстоятельств, препятствующих поступлению на государственную или муниципальную службу и нахождению на ней (ограниченная дееспособность , наличие судебного решения о запрещении занимать определенные должности и т.д.).

При прекращении государственной либо муниципальной службы в связи с выходом на пенсию служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд.

Государственно-служебные отношения - отношения складывающиеся в процессе выполнения в пределах полномочий и прерогатив государственной власти и управления закрепленных совокупностью правовых, социальных и организационных норм, стандартов, традиций по реализации конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных условий и задач.

Это публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.

Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:

отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;

отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.

Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т.д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.

Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:

1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т.д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).

Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:

1) оно является государственно-правовым, т.е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, - они имеют особый государственно-правовой статус;

2) государственно-служебное правоотношение - это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;

3) государственно-служебное правоотношение - это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой - соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т.е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;

4) служебное правоотношение - это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;

5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего - государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.

6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т.е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.

Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.

Особенности взаимоотношений на государственной службе определялись еще в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 г.:

"Глава пятьдесят четвертая. О коллежских служителях, чтоб вышним своим послушание чинили, против же того и оные по каждому характеру и почтению поступали.

В протем повелевает его царское величество, чтоб подчиненныя служители коллегиев, канцеляреи и кантор надлежаще послушание вышним своим чинили. А сии б против того, яко своими в чине помощники и служители по каждому характеру и почтению поступали и не соизволяет его величество, (чтоб на и последние служители в коллегиях не пристоичным поступком, побоями и другим непорядочным образом, но по приговорам и правам, трактиваны были) а всем между собою быть в соединении и чинить друг другу общим верным трудолюбием и прилежною работою в его величества службе всякое вспоможение".

Представляется совершенно правильным стремление императора обеспечить согласие и сотрудничество внутри действующих подразделений государственной службы. Современное российское законодательство такого положения о взаимоотношениях начальника со своими подчиненными не содержит.

Одна из обязанностей государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закрепленная в п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, состоит в исполнении поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" эту норму излагал иначе: государственный служащий "обязан исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных". Новое законодательство исключило позицию "в порядке подчиненности" и развило часть, касающуюся "незаконных" указаний начальника.

Личностный характер служебных отношений начальника и подчиненного гражданского служащего определяется требованием п. 4 ч. 1 ст. 42 Закона № 79-ФЗ, который предусматривает, что при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей. Интересным является также отношение к государственным гражданским служащим высшей группы должностей; например, предусматривается, что решение о поощрении и награждении руководителя Инспекции страхового надзора по федеральному округу, как территориального органа Федеральной службы страхового надзора, а также о наложении на него дисциплинарного взыскания принимает только министр финансов РФ (п. 13 Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу, утв. приказом Минфина России от 28 декабря 2004 г. № 126н).

В административном аппарате Российской Федерации, как и бывшего СССР, часто имеет место действие должностных лиц "через голову". Например, мы регулярно наблюдаем по телевидению, как бывший и нынешний президенты дают указания различным министрам хозяйственного сектора, в то время как их непосредственным начальником является Председатель Правительства РФ.

"Не будет никакой модернизации, никакого быстрого экономического роста, никаких прорывов в развитии, пока безымянный маленький клерк будет подсовывать президенту заведомо ложные решения. Или пока президент будет проглатывать подобные унижения", - совершенно правильно отмечает М. Кваша. По его мнению, предложения Д. Медведева ускорить модернизацию существующих и строительство новых нефтеперерабатывающих предприятий, наладить производство высококачественных и конкурентоспособных нефтепродуктов, которые соответствуют мировым стандартам", что "должно быть приоритетом всех наших крупных компаний", основаны на неверной информации, подсунутой президенту. Он пишет: "Президента обманули. Никакой это не приоритет. А новые мощности в нефтепереработке России не нужны. Существующие-то избыточны". И объясняет это высказывание президента бородатым мифом, подобным тому, будто рентабельнее вывозить сырую нефть.

В Законе № 79-ФЗ запрет на исполнение незаконного приказа вышестоящего начальника установлен ст. 15:

"Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения" (ч. 2). И более того: "В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами" (ч. 3). Такое регулирование представляется отчасти переложением контроля законности приказа с лица, его отдающего, на исполнителя.

Обратим внимание, что в приведенных выше нормах форма взаимодействия начальника и подчиненного определена не как приказ, а как поручение.

Другой крупной проблемой во взаимоотношениях начальника и подчиненного является проблема делегирования полномочий. Каждый должен отвечать только за свою заранее нормативно установленную область государственных функций. Очевидно, необходимо нормативно затруднить перекладывание функций ответственного должностного лица на иного исполнителя, в том числе методом делегирования полномочий.

Общие принципы служебного поведения государственных служащих утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, где особо отмечена роль государственного служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим. Он призван, в частности, принимать меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений (п. 3 Указа).

Особая роль руководителя государственного служащего по новому законодательству РФ о государственной службе связана с урегулированием конфликтов интересов на государственной службе. Это новый для российского права институт, представляющий, по сути, один из объектов правового регулирования и состава правонарушений. "Конфликт интересов - это противоречие между личными интересами чиновника и законными интересами государства", - определяет данный институт Д. А. Медведев. Примером конфликта интересов можно назвать выполнение каких-либо властных действий государственного служащего в сфере хозяйственной деятельности или любых иных сферах, затрагивающих интересы его родственников.

Разрешение ситуации конфликта интересов урегулировано ст. 19 Закона № 79-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 данной статьи конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или связанных с ним лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы (ч. 4 ст. 19 Закона).

Подробнее ситуация разрешения конфликта интересов урегулирована постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113, которым утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений.

В п. 3 Положения приведены определения используемых для целей этого Положения понятий:

• - материальная выгода - экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;
• - личная выгода - выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
• - предконфликтная ситуация - ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.

Законом № 79-ФЗ в ч. 4 ст. 19 установлено, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном данным Законом.

Сам конфликт интересов напрямую связан с материальным положением гражданского служащего и его внедолжностной деятельностью. Важнейшим инструментом контроля за неосновательным обогащением государственного служащего является обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако ч. 2 ст. 20 Закона № 79-ФЗ называет такие сведения сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Когда сведения о материальном положении должностного лица могут составлять государственную тайну, возникает ощущение, что эти сведения нужны только президенту, да еще в альтернативном порядке каким-либо группировкам, оформившимся в виде общественной организации. В то время как в контроле за материальным ростом благосостояния при выполнении государственных служебных обязанностей прямо заинтересован народ, не желающий допускать казнокрадов на государственные должности. При подобных законодательных формулировках государственный служащий становится неподконтрольным обществу лицом.

18 мая 2009 г. принят Указ Президента РФ № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

Новое положение статуса государственного гражданского служащего в отношениях со своим руководством заключается в тех диспозициях Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609, где в целях обеспечения защиты персональных данных, хранящихся в личных делах гражданских служащих, закрепляются права гражданских служащих (п. 6):

• а) получать полную информацию о своих персональных данных и обработке этих данных (в том числе автоматизированной);
• б) осуществлять свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право получать копии любой записи, содержащей персональные данные гражданского служащего, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
• в) требовать исключения или исправления неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением Федерального закона. Гражданский служащий при отказе представителя нанимателя или уполномоченного им лица исключить или исправить персональные данные гражданского служащего имеет право заявить в письменной форме представителю нанимателя или уполномоченному им лицу о своем несогласии, обосновав соответствующим образом такое несогласие. Персональные данные оценочного характера гражданский служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения;
• г) требовать от представителя нанимателя или уполномоченного им лица уведомления всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные гражданского служащего, обо всех произведенных в них изменениях или исключениях из них и др.

Одним из рычагов воздействия на руководство является забастовка, однако в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона № 79-ФЗ государственным служащим она запрещена. И это вполне обоснованно, так как посягательство в данном случае совершается не на вышестоящее должностное лицо, а на само государство, поскольку порядок, установленный в государстве, реализуется именно государственными служащими. Можно сказать, что в лице государственных служащих мы видим само государство. Требовать чего-то от государства для государственных служащих является нонсенсом, государство обеспечивает своих выразителей всем необходимым. Иначе с одной стороны - это не государственные служащие, а с другой - не государство.

Разрабатывая свои знаменитые "двенадцать принципов производительности", Гаррингтон Эмерсон, американский теоретик научного управления, сформулировал правильный, на наш взгляд, принцип взаимоотношений начальника и подчиненного, основанный на взаимозависимости различных звеньев единого производственного цикла, в котором одинаково важно завязаны и тот и другой. Обеспечивать своими указаниями и действиями производительную работу подчиненного - вот суть роли начальника. Этот принцип в наших условиях действует не всегда.

В современных условиях низкого профессионального уровня руководителей в стране возникают ситуации, когда прямо на рабочем месте якобы без ведома руководителя ведомства возникают криминальные группы, организуются преступные сообщества. Например, в ноябре 2007 г. в Мосгорсуде коллегия присяжных вынесла обвинительный вердикт четырем старшим офицерам управления уголовного розыска ГУВД Москвы, входившим в организованную преступную группировку, руководил которой генерал МЧС Владимир Танеев. Бывший начальник управления безопасности МЧС России создал это преступное сообщество в 1997 г. В сентябре 2006 г. Московский окружной военный суд за совершение тяжких и особо тяжких преступлений приговорил Танеева и шестерых бывших сотрудников МУРа к лишению свободы на срок от 15 до 20 лет.

Особые отношения руководителя с подчиненным государственным служащим возникают в силу секретности. Так, в ходе проверок, проведенных УФСБ и столичным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ в 2009 г., неожиданно выяснилось, что ряд столичных милицейских начальников, допущенных к государственной тайне по форме "совершенно секретно", неоднократно выезжали за границу без санкции своего руководства.